10 LUGLIO 1974
SENTENZA N° 225 DELLA CORTE COSTITUZIONALE
Nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale:
- degli artt. 1, 2 e 18 r.d. 8 febbraio 1923 n. 1067 (Norme per il servizio delle comunicazioni senza filo);
- degli artt. 1, 166, 168, n. 5, 178 (come sostituito dall’art. 1, n. 2, l. 14 marzo 1952 n. 196) e 251 del r.d. 27 febbraio 1936 n. 645 (Approvazione del codice postale e delle telecomunicazioni);
- del d.P.R. 26 gennaio 1952 n. 180 (Approvazione ed esecutorietà della Convenzione per la concessione alla RAI del servizio di radioaudizioni e televisione circolare e del servizio di telediffusione su filo);
- dell'art. 3 l. 14 marzo 1952 n. 196
(Modificazioni degli artt. 178, 269 e 270 del codice postale e delle telecomunicazioni,
approvato con r.d. 27 febbraio 1936 numero 645);
- del d.P.R. 5 agosto 1966 n. 1214 (Nuove
norme sulle concessioni di impianto e di esercizio di stazioni di radioamatori);
- degli artt. 1, 183 e 195 del d.P.R. 29
marzo 1973 n. 156 (Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia
postale, di banconota e di telecomunicazioni);
promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 15 maggio 1971 dal
pretore di Poggibonsi nel procedimento penale a carico di Parronchi Sergio, iscritta al n.
273 del registro ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
240 del 22 settembre 197l;
2) ordinanza emessa il 14 gennaio 1972 dal
pretore di Omegna nel procedimento penale a carico di Porta Giuseppe ed altro, iscritta al
n. 40 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 90 del 5 aprile 1972;
3) ordinanza emessa il 17 febbraio 1972 dal
pretore di Macerata nel procedimento penale a carico di Meschini Italo, iscritta al n. 95
del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 110
del 26 aprile 1972;
4) ordinanze emesse l’11 aprile 1972 dal pretore di Sampierdarena nei procedimenti penali rispettivamente a carico di Parodi Giancarlo ed altri e di Parodi Giovanni ed altro, iscritte ai nn. 197 e 198 del registro ordinanze 1972 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 165 del 28 giugno 1972;
5) ordinanze emesse il 18 aprile 1972 dal
pretore di Sestri Levante nei procedimenti penali rispettivamente a carico di Marchetti
Pier Giorgio e di Di Gennaro Gian Luigi, iscritte ai nn. 212 e 213 del registro ordinanze
1972 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 180 del 12 luglio 1972;
6) ordinanze emesse il 18 e il 20 maggio
1972 dal pretore di Bologna nei procedimenti penali rispettivamente a carico di Riccò
Vitaliano ed altro e di Buscemi Ignazio, scritte ai nn. 244 e 245 del registro ordinanze
1972 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 226 del 30 agosto 1972;
7) ordinanza emessa il 6 giugno 1972 dal
pretore di Bologna nel procedimento penale a carico di Gelli Giorgio, iscritta al n. 262
del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 247
del 20 settembre 1972;
8) ordinanza emessa il 27 giugno 1972 dal
pretore di Fidenza nel procedimento penale a carico di Colacicco Michele, iscritta al n.
312 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
279 del 25 ottobre 1972;
9) ordinanza emessa il 15 marzo 1972 dal
pretore di Alano nel procedimento penale a carico di Begozzi Bruno ed alti, iscritta al n.
324 del registro ordinanze 1972 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n.
296 del 15 novembre 1972;
10) ordinanza emessa il 9 dicembre 1972 dal
pretore di Assisi nel procedimento penale a carico di Di Bernardino Vittorio, iscritta al
n. 16 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 55 del 28 febbraio 1973;
11) ordinanza emessa il 9 marzo 1973 dal
pretore di Terni nel procedimento penale a carico di Pierantoni Pietro ed altro, iscritta
al n. 170 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 169 del 4 luglio 1973;
12) ordinanza emessa il 5 febbraio 1973 dal
pretore di Genova nel procedimento penale a carico di Giacobbe Emilio ed altro, iscritta
al n. 228 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 198 del l° agosto 1973;
13) ordinanza emessa il 21 maggio 1973 dal
pretore di Gavirate nel procedimento penale a carico di De Zuanni Gianfrancesco ed altri,
iscritta al n. 280 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 223 del 29 agosto 1973;
14) ordinanza emessa il 12 ottobre 1972 dal
pretore di Torino nel procedimento penale a carico di ............. ed altri, iscritta al
n. 287 del registro ordinanze del 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 223 del 29 agosto 1973;
15) ordinanza emessa il 22 marzo 1973 dal
pretore di Perosa Argentina nel procedimento penale a carico di Ferraretto Franco,
iscritta al n. 334 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 249 del 26 settembre 1973;
16) ordinanza emessa il 15 giugno dal
pretore di Verona nel procedimento penale a carico di Pinton Giorgio ed altri, iscritta al
n. 423 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 2 del 2 gennaio 1974.
Visti gli atti di intervento del Presidente
del Consiglio dei Ministri;
udito nell'udienza pubblica del 29 maggio
1974 il Giudice relatore Giuseppe Verzi;
udito il sostituto avvocato generale dello
Stato Michele Savarese, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
RITENUTO IN FATTO
1. Le ordinanze indicate in epigrafe, emesse
tutte da pretori dal maggio 1971 al giugno 1973, hanno riproposto, in riferimento all'art.
21 - e talune anche agli artt. 41 e 43 della Carta - la questione di legittimità
costituzionale della riserva in esclusiva allo Stato dei servizi di telecomunicazioni
(artt. 1 r.d. 8 febbraio 1923 n. 1067: 1 r.d. 27 febbraio 1936 n. 645; 1 d.P.R. 29 marzo
1973 n. 156).
Quasi tutte le suddette ordinanze
denunziarono, poi, per contrasto con i menzionati articoli della Carta, anche gli artt. 2
e 18 r.d. 8 febbraio 1923 n. 1067; 166, 168 n. 5, 178 (così come sostituito
dall’art. 1 n. 2, della l. 14 marzo 1952 n. 196) e 251 del r.d. 27 febbraio 1936 n.
645; 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156; 3 della l. 14 marzo 1952 n. 196; il d.P.R.
n. 1214 del 5 agosto 1966; il d.P.R. n. 180 del 26 gennaio 1952.
I procedimenti penali nel corso dei quali le
cennate questioni di legittimità costituzionale sono state sollevate riguardano, in
prevalenza, la detenzione non denunziata e l'uso privato di apparecchi radio
ricetrasmittenti, senza averne ottenuto preventivamente la prescritta concessione. In
pochi casi (procedimenti pendenti presso i pretori di Omegna, di Gavirate, di Perosa
Argentina e di Verona), trattasi di installazione abusiva di ripetitori, allo scopo di
poter ricevere i programmi televisivi svizzeri e jugoslavi).
In tutti i giudizi avanti questa Corte non
vi è stata costituzione di parti. Soltanto in quelli conseguiti alle ordinanze dei
pretori di Poggibonsi, Omegna, Macerata e Verona è intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri.
2. Dai giudizi di merito si premette che,
dopo aver attribuito l'appartenenza in esclusiva allo Stato dei servizi di
telecomunicazioni, il legislatore ha statuito, tra l'altro, che «nessuno può eseguire od
esercitare impianti di telecomunicazioni senza aver ottenuto la relativa concessione»
(art. 166 r.d. n. 645 del 1936; art. 183 d.P.R. n. 156 del 1973 e, prima ancora,
sostanzialmente, art. 2 r.d. n. 1067 del 1923); «che l'impianto e l'esercizio di stazioni
radioelettriche fisse e terrestri, ad uso esclusivamente privato, può essere concesso,
purché concorrano ragioni di pubblico interesse» (art. 251 r.d. n. 645 del 1936) e che
per detenere apparecchi radiotrasmittenti occorre fare preventiva denuncia all'autorità
locale di pubblica sicurezza ed al Ministero delle poste e delle telecomunicazioni (art. 3
l. 14 marzo 252 n. 196. Sono state, altresì, dettate norme per la concessione di impianto
e di esercizio di stazioni di radioamatori (d.P.R. 5 agosto 1966 n. 1214) e per la
concessione in esclusiva alla RAI per il periodo di anni venti dei servizi delle
radioaudizioni e di televisione circolare (d.P.R. 26 gennaio 1952 n. 180).
L’infrazione alle surriportate disposizioni il legislatore ha poi sanzionato
penalmente (art. 178 del r.d. n. 645 del 1936, così come sostituito dall'art. 1, n. 2, l.
n. 196 del 1952; art. 3 di questa legge; art. 195 del d.P.R. n. 156 del 29 marzo 1973).
Ciò posto si osserva che la legittimità
costituzionale di siffatta disciplina legislativa, conseguente al monopolio statuale delle
telecomunicazioni e, prima ancora, la legittimità costituzionale di questo monopolio, non
può ritenersi inconfutabilmente dimostrata dalla sentenza numero 59 del 1960 della Corte
costituzionale. Inoltre, dopo oltre dieci anni da tale decisione, le considerazioni di
ordine più strettamente tecnico sulle quali essa è fondata sarebbero state superate
dallo sviluppo della scienza delle radiotelediffusioni.
3. Per quanto attiene più specificamente
alla detenzione di apparecchi radio ricetrasmittenti e all'uso esclusivamente privato di
essi (artt. 3 l. 14 marzo 1952 n. 196; 251, 166, 178 r.d. n. 645 del 1936), si fa presente
che l'art. 21 Cost. sancisce la libertà di manifestazione del pensiero con ogni mezzo di
diffusione; chiunque, quindi, ha diritto di manifestare in qualsiasi modo ed in ogni
circostanza il proprio pensiero, diritto da considerarsi inviolabile ai sensi dell'art. 2
della medesima Carta.
Ne discende che il dovere, per chiunque
intenda stabilire od esercitare un impianto radioelettrico, di richiedere ed ottenere la
prescritta concessione, il cui rilascio è del tutto discrezionale per la competente
autorità, costituisce una grave ed ingiustificata limitazione del diritto di manifestare
«liberamente» il proprio pensiero con ogni mezzo di diffusione. Tanto più che siffatto
diritto, da qualificarsi come uno dei fondamentali proclamati e protetti dalla
Costituzione e come uno di quelli che meglio caratterizzano l'attuale regime democratico
vigente nello Stato, non può incontrare che limitazioni sostanziali fondate in precetti e
principi costituzionali enunciati esplicitamente nella Costituzione, oppure desumibili da
questa mediante una rigorosa interpretazione giuridica.
Le ragioni inerenti alla limitatezza del
mezzo devono dirsi venute meno con il notevole diffondersi, anche a seguito della sentenza
n. 39 del 1963 di questa Corte, del fenomeno dei radiotelefoni portatili, certamente non
destinati a dar luogo ad una situazione di oligopolio.
In definitiva, in Italia, il commercio dei
radiotelefoni è libero, ma il cittadino che li acquista è obbligato a denunciarne la
detenzione ai sensi dell'art. 3 l. 14 marzo 1952 n. 196; ed è in ogni caso
impossibilitato non solo a farne uso, ma anche e soprattutto a conservarli nella propria
abitazione in condizioni di "possibile uso".
E’ certo che all'uso indiscriminato
degli apparecchi radioelettrici, quale mezzo di diffusione del pensiero, si frappongono
interessi di natura politica, economica, militare, che è difficile individuare con
esattezza. Ma nessuna pratica giustificazione appare sufficiente a legittimare il
mantenimento della riserva statale. Tuttavia, se questa fosse abolita, un valido
regolamento di esercizio delle radio-comunicazioni potrebbe, nel rispetto dei principi
vigenti in materia, assicurare allo Stato una efficace funzione di controllo e di
repressione degli illeciti eventualmente commessi a mezzo delle radio-onde.
Va infine fatto presente che lo Stato ha
fatto luogo alla liberalizzazione della vendita e dell'uso di apparecchi radio
trasmittenti e riceventi di modesta potenza operanti sulle bande dei 27 MHz, ma non ha
provveduto ad abolire le norme che vietano la trasmissione e la ricezione su queste
frequenze (art. 9 d.P.R. 5 agosto 1966 n. 1214); il che contrasta con l'art. 21 Cost.
4. Le norme contenute negli artt. 1, 183 e
195 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156 (già artt. 1, 166 e 17 8 r.d. 27 febbraio 1936 n.
645) pongono inoltre rilevanti ostacoli al diritto alla circolazione di informazioni,
protetto dall'art. 21 Cost., ove si osserva che, sanzionando penalmente anche
l'installazione e l'esercizio d'impianti idonei alla sola ricezione e diffusione di
programmi televisivi esteri, s'impone al cittadino di attingere le proprie notizie
unicamente dai servizi radiotelevisivi nazionali, attualmente affidati in regime di
monopolio alla RAI-TV, precludendogli la possibilità di accedere ad altre non irrilevanti
fonti di informazione e selezionare, in base alle proprie personali opzioni, le fonti
medesime. E ciò pur non sussistendo nella specie alcuna delle ragioni in forza delle
quali la Corte, con la sentenza n. 59, del 13 luglio 1960, ritenne comprimibile il bene
protetto dall'art. 21 e conforme ai precetti costituzionali la riserva allo Stato dei
servizi radiotelevisivi e l'attuale regime di affidamento degli stessi in concessione
esclusiva alla RAI. L'installazione e l'esercizio di impianti del tipo in esame non sono,
infatti, certamente tali da originare situazioni di monopolio o di oligopolio, ove si
consideri che essi sono alla portata di semplici commercianti radiotecnici, e che,
soprattutto, sono volti non già a consentire a pochi privilegiati di manifestare il
proprio pensiero quanto, invece, a permettere alla generalità di accedere agevolmente ad
una pluralità di fonti d'informazione.
Né l'esercizio degli impianti in parola
può essere riguardato come servizio pubblico essenziale od attività di preminente
interesse generale non ponendosi, evidentemente, nella specie alcuno dei problemi di
obbiettività ed imparzialità considerati dalla Corte nella sentenza n. 59 del 1960 ed
essendo invece i ripetitori destinati ad ampliare, in sostanza condizioni di eguaglianza
per i destinatari del servizio, il novero degli strumenti di informazione e consentire la
libera circolazione tra i consociati di notizie e di idee.
Non va, inoltre, trascurato che i
«ripetitori» sono dotati di limitatissima potenza e sono idonei ad irradiare segnali per
un raggio di poche decine di chilometri così da rendere meramente teorico il pericolo di
interferenze tra diverse stazioni.
5. L'Avvocatura dello Stato osserva che,
contrariamente a quanto si asserisce nelle ordinanze di rimessione, oggi, rispetto al 1960
(epoca in cui questa Corte ha pronunciato la più volte menzionata sentenza n. 59 del
1960) la limitata disponibilità dei canali televisivi è rimasta immutata. E all'uopo
esibisce - con una memoria illustrativa - un parere emesso in tal senso il 9 aprile 1974
dal Consiglio Superiore Tecnico delle Telecomunicazioni. Conseguentemente permangono tutti
i motivi illustrati in detta sentenza, per i quali fu dichiarata non fondata la questione
di legittimità costituzionale del monopolio televisivo, e ulteriormente chiariti, per
quanto attiene all'art. 21 Cost., nella successiva sentenza n. 105 del 1972, secondo la
quale il principio della libertà di manifestazione del pensiero va inteso non già nel
senso che tutti debbono avere, in fatto, la materiale disponibilità di tutti i possibili
mezzi di diffusione. Più realisticamente, sta a significare che a tutti la legge deve
garantire la giuridica possibilità di usarne o di accedervi, con le modalità ed entro i
limiti resi eventualmente necessari dalle peculiari caratteristiche col pari diritto di
ciascuno o dalla tutela di altri interessi costituzionalmente apprezzabili. E secondo
l'Avvocatura, quanto affermato in detta sentenza vale anche per i cosiddetti ripetitori,
perché anch'essi in definitiva sono stazioni trasmittenti onde hertziane. A nulla
rileverebbe che questi trasmettono non programmi originali, ma programmi emessi da altre
trasmittenti. In realtà, per i mezzi tecnici impiegati, e per le interferenze cui possono
dar luogo, sarebbero assoggettabili pleno iure alla disciplina delle
radio-telecomunicazioni.
6. Per quanto attiene alla eccepita
incostituzionalità dell'art. 251 cod. postale, che disciplina il settore dei
radiocollegamenti ad uso privato, occorre osservare - continua l'Avvocatura - che la
limitatezza delle frequenze d'onda, assegnate in sede internazionale ai singoli Paesi,
impone la necessità di vagliare le richieste di concessioni o di autorizzazioni per
soddisfare, nei limiti delle disponibilità dei mezzi quelle che siano motivate da
imprescindibili esigenze di utilità generale o che siano rivolte, se avanzate da singoli
o da enti commerciali o industriali, al miglioramento delle condizioni economiche e
sociali della collettività.
In difetto di una "disciplina delle
frequenze" si verificherebbero inammissibili interferenze fra i vari
radiocollegamenti sì da rendere impossibile usufruire di detto mezzo anche a quegli
organismi o istituzioni che utilizzano su scala nazionale determinate ed appropriate bande
di frequenza (stazioni radio p.t.; servizi radioelettrici delle FF.AA. e della Polizia;
stazioni a bordo di navi; radiotelevisione, ecc.), con grave pregiudizio di servizi
essenziali o di interesse generale.
L'esistenza di concessioni di
radiocollegamenti ad uso privato peraltro dimostra che il monopolio statale è temperato
dalla larghezza con cui si fa luogo al rilascio di autorizzazioni o concessioni a privati
di collegamenti radiotelegrafici o radiotelefonici.
7. In ordine, infine, alla questione di
incostituzionalità dell'art. 9 del d.P.R. 5 agosto 1966 n. 1214, nella parte in cui non
ha abrogato le norme che vietano la trasmissione e ricezione da apparecchi operanti sulla
banda dei 27 MHz, l'Avvocatura rileva che il menzionato decreto ha natura regolamentare;
la questione di costituzionalità della citata norma non può quindi essere sollevata
avanti alla Corte costituzionale, che ai sensi dell'art. 134 Cost. può conoscere solo
della costituzionalità di norme aventi forza di legge.
CONSIDERATO IN DIRITTO
1. Le ordinanze indicate in epigrafe
propongono - in riferimento agli artt. 21, 41 e 43 Cost. - identiche o analoghe questioni
di legittimità costituzionale concernenti disposizioni in forza delle quali i servizi di
radiodiffusione e televisione e televisione circolare a mezzo di onde elettromagnetiche
sono riservati allo Stato e di conseguenza non possono essere esercitati - anche se si
tratti di apparecchi ricetrasmittenti per uso privato - da chi non ne abbia avuta la
concessione.
I relativi giudizi, congiuntamente discussi
nell'udienza pubblica, vengono pertanto riuniti e decisi con unica sentenza.
2. Con la sentenza n. 59 del 1960, questa
Corte ha già dichiarato che gli artt. 21, 41, 33 e 43 Cost. non sono violati dalla
riserva allo Stato dei servizi di televisione circolare a mezzo di onde radio elettriche,
senza avere ottenuto la prescritta concessione. E la decisione si articola sulle seguenti
proporzioni:
a) esiste una attuale limitatezza dei canali
utilizzabili, talché la televisione si caratterizza indubbiamente come una attività
predestinata, in regime di libera iniziativa, quanto meno all'oligopolio di fatto.
b) i servizi televisivi si collocano,
pertanto, tra le categorie di imprese che si riferiscono a situazioni di monopolio, nel
senso in cui all'art. 43 Cost.
c) ricorrono altresì gli altri due
requisiti voluti dall'art. 43 Cost., e cioè l'attività di preminente interesse generale
e le ragioni di utilità generale, idonee a giustificare l'avocazione in esclusiva dei
servizi allo Stato.
d) non è violato l'art. 21 Cost., perché
data la limitatezza di fatto della possibilità di utilizzazione del mezzo televisivo, lo
Stato monopolista si trova istituzionalmente nelle condizioni di obiettività e
imparzialità più favorevoli per conseguire il superamento delle difficoltà frapposte
dalla naturale limitatezza del mezzo alla realizzazione del precetto costituzionale volto
ad assicurare a tutti la possibilità di diffondere il pensiero con qualsiasi mezzo.
Quasi tutte le ordinanze dei pretori
assumono invece che la limitatezza dei canali di trasmissione, su la quale
fondamentalmente si basa la motivazione suindicata, sarebbe oramai superata dallo sviluppo
della scienza e della tecnica delle radiodiffusioni. L'esistenza di ampie bande di
frequenza, i moderni metodi di trasmissione multicanale, ed il sistema di emissioni su uno
stesso canale da parte di stazioni lontane, fra loro non interferenti, renderebbero
pressoché illimitata la possibilità di trasmissioni.
Aggiungono, poi, che la sentenza avrebbe
fatto ricorso al concetto di oligopolio, assimilandolo alla situazione di monopolio di cui
all'articolo 43 Cost., mentre la parificazione fra le due situazioni si rivelerebbe
inaccettabile; che la riserva allo Stato, con la conseguente eliminazione degli operatori
privati, esige che il fenomeno, comporti un beneficio per la collettività, mentre il
sistema del monopolio - consentendo allo Stato di lasciare inutilizzata buona parte delle
frequenze - produce “una strozzatura del consumo”, in contrasto con i fini di
utilità generale di cui all'art. 43 Cost.; che è molto più facile diffondere notizie
parziali e non obiettive in regime di monopolio, quando manca il confronto con lo stesso
mezzo di diffusione; che è contestabile il presupposto da cui muove la sentenza, che
cioè l'attività televisiva costituisca un servizio destinato alla diffusione del
pensiero e che lo Stato, avocandolo a sé, ne sia il migliore garante. Dopo aver affermato
che l'art. 21 regola la materia in modo autonomo, sottraendola a quella dei rapporti
economici, concludono che alla conclamata libertà di diffusione del pensiero dovrebbe
accompagnarsi la libertà di fare uso dei mezzi indispensabili ad essa.
3. La Corte rileva che sussistono tuttora,
nonostante il contrario assunto delle ordinanze di rimessione, quelle stesse ragioni
giustificative della riserva allo Stato che nella precedente decisione furono enunciate a
proposito della televisione circolare. E difatti sia per quest'ultima, sia per la
radiodiffusione circolare la disponibilità delle bande di trasmissione, come risulta
dalla motivata ed analitica relazione del Consiglio superiore delle telecomunicazioni
allegata agli atti, è tanto limitata da consentire solo a pochi, ove la riserva non fosse
disposta, l’utilizzazione del mezzo radiotelevisivo.
4. Quanto innanzi si è detto consente di
affermare che, a causa della limitazione delle bande di trasmissioni disponibili, la
attività di radiotelediffusione circolare integra quella situazione di monopolio che
l'art. 43 Cost. considera legittimo presupposto della riserva allo Stato.
Se la ratio di quella disposizione
costituzionale risiede nella ragionevole previsione che, là dove non esiste o addirittura
non è possibile la libera concorrenza, il monopolio statale (o degli altri soggetti
tassativamente indicati) meglio garantisce l'interesse della collettività, ciò vale a
maggior ragione, quando, come nella materia in esame, si tratti di attività che, ben al
di là della sua rilevanza economica, tocca molto da vicino fondamentali aspetti della
vita democratica. Né vale l'obiezione che nella specie vi sarebbe al più pericolo di un
oligopolio, non già di un monopolio. Ed invero le due situazioni, almeno se riferite ai
servizi di cui si discorre, sostanzialmente si identificano negli effetti, atteso che la
disponibilità in poche mani di uno strumento di comunicazione di massa non
presenterebbe rischi minori di quelli insiti in un monopolio in senso stretto.
Del resto ricorre nella specie anche
un'altra delle tre ipotesi contemplate nell'articolo 43 Cost. Ed infatti, non potendosi
minimamente dubitare che nell'attuale contesto storico le radiotelediffusioni soddisfi un
bisogno essenziale della collettività, si deve convenire che trattasi di un servizio
pubblico essenziale, caratterizzato da quel preminente interesse generale che la norma
costituzionale richiede perché legittimamente possa essere disposta la riserva.
Che poi ricorrano «fini di utilità
generale» è cosa che già risulta da quanto s'è detto. La radiotelevisione adempie a
fondamentali compiti di informazione, concorre alla formazione culturale del paese,
diffonde programmi che in vario modo incidono sulla pubblica opinione e perciò è
necessario che essa non divenga strumento di parte: solo l'avocazione allo Stato può e
deve impedirlo.
5. Il monopolio statale, che per le cose
dette trova fondamento nell'art. 43 Cost. e per ciò sono non viola l’art. 41 Cost.,
non risulta nemmeno incompatibile con l'art. 21 Cost.
La Corte, anche qui ribadendo argomenti già
svolti nella ricordata decisione n. 59 del 1960, rileva che, se quel monopolio non venisse
disposto, non per ciò riuscirebbe ad avere attuazione il diritto di "tutti" di
manifestare liberamente il proprio pensiero con ogni mezzo di diffusione. A parte la
considerazione che siffatto diritto non comprende anche quello di disporre di tutti i
possibili mezzi (cfr. sent. n. 105 del 1972), giova riaffermare che, non essendo
controvertibile che il numero delle bande di trasmissione sia limitato, la
liberalizzazione inevitabilmente si tradurrebbe in una effettiva riserva a pochi
comportando con ciò grave violazione di quel principio di eguaglianza che è cardine del
nostro ordinamento e la cui scrupolosa osservanza si impone specialmente là dove venga in
giuoco l'esercizio di un fondamentale diritto di libertà.
La verità è che proprio il pubblico
monopolio - e non già la gestione privata di pochi privilegiati - può e deve assicurare
sia pure nei limiti imposti dai particolari mezzi tecnici, che questi siano utilizzati in
modo da consentire il massimo di accesso, se non ai singoli cittadini, almeno a tutte
quelle più rilevanti formazioni nelle quali il pluralismo sociale si esprime e si
manifesta. Ché, anzi, è proprio questa un'ulteriore via attraverso la quale si vedono
raggiungere quei “fini di utilità generale" in funzione dei quali l’art.
43 Cost. rende legittima la riserva: il monopolio pubblico, in definitiva, deve essere
inteso e configurato come necessario strumento di allargamento dell’area di
effettiva manifestazione della pluralità delle voci presenti nella nostra società.
6. Le considerazioni fin qui esposte
concorrono a dimostrare che il monopolio statale dei servizi radiotelevisivi a
trasmissione circolare non viola in via di principio le disposizioni costituzionali di
raffronto. Ma occorre a questo punto accertare se quel monopolio risulti
costituzionalmente giustificato in tutta la sua ampiezza e se, nella parte di sua
legittima operatività, esso sia accompagnato da garanzie idonee ad assicurare che il suo
esercizio sia effettivamente diretto al conseguimento, di quei fini di utilità generale
che soli possono consentirlo.
7. Quanto al primo aspetto, la Corte osserva
che la riserva allo Stato, in quanto trova il suo presupposto nel numero limitato delle
bande di trasmissione assegnate all'Italia, non può abbracciare anche attività, come
quelle inerenti ai c.d. ripetitori di stazioni trasmittenti estere, che non operano sulle
bande anzidette. E' evidente che in questo particolare settore, senza apprezzabili
ragioni, l’esclusiva statale sbarra la via alla libera circolazione delle idee,
compromette un bene essenziale della vita democratica, finisce col realizzare una specie
di autarchia nazionale delle fonti di informazione. Può ammettersi che l'impianto e
l'esercizio di siffatti ripetitori debbano essere sottoposti ad una disciplina legislativa
in considerazione della salvaguardia di pubblici interessi. Ma è anche vero che la tutela
di questi ultimi può realizzarsi con un regime di autorizzazione, non esige certo
l'esclusione del diritto del singolo.
8. Volgendo ora l'esame al diverso problema
delle garanzie che devono accompagnare la riserva allo Stato, occorre trarre le debite
conclusioni da quanto si è detto nei precedenti paragrafi. La sottrazione del mezzo
radiotelevisivo è legittima solo se si assicuri che il suo esercizio sia preordinato a
due fondamentali obiettivi: a trasmissioni che rispondano alla esigenza di offrire al
pubblico una gamma di servizi caratterizzata da obiettività e completezza di
informazione, da ampia apertura a tutte le correnti culturali, da imparziale
rappresentazione delle idee che si esprimono nella società; a favorire, a rendere
effettivo ed a garantire il diritto di accesso nella misura massima consentita dai mezzi
tecnici. In mancanza di una disciplina legislativa che imponga queste due Idee direttive e
che predisponga gli strumenti all'uopo adeguati, il mezzo radiotelevisivo, posto nella
libera disponibilità di chi lo gestisce, rischia - non meno, e forse con maggior danno,
che se fosse nelle mani di pochi privati - di essere un poderoso strumento a servizio di
pane, non certo a vantaggio della collettività. In altri termini, il monopolio pubblico,
una volta libero da ogni regola che correttamente ed efficientemente ne disciplini
l'esercizio, potrebbe tendere a fini e portare a risultati diametralmente opposti a quelli
voluti dalla Costituzione.
Nel fare questa affermazione la Corte non
intende esprimere alcun giudizio sul modo col quale i mezzi radiotelevisivi sono stati
finora gestiti: intende solo adempiere al suo dovere di accertare quali siano le
condizioni minime necessarie perché il monopolio statale possa essere considerato
conforme ai principi costituzionali.
A tal proposito la Corte - pur nel rispetto
della discrezionalità del legislatore di scegliere gli strumenti più appropriati ad
assicurare il conseguimento dei due fondamentali obiettivi di cui innanzi si è discorso -
ritiene che la legge debba almeno prevedere: a)che gli organi direttivi dell'ente gestore
(si tratti di ente pubblico o di concessionario privato purché appartenente alla mano
pubblica) non siano costituiti in modo da rappresentare direttamente o indirettamente
espressione, esclusiva o preponderante, del potere esecutivo e che la loro struttura sia
tale da garantirne l'obiettività; b) che vi siano direttive idonee a garantire che i
programmi di informazione siano ispirati a criteri di imparzialità e che i programmi
culturali, nel rispetto dei valori fondamentali della Costituzione, rispecchino la
ricchezza e la molteplicità delle correnti di pensiero; c) che per la concretizzazione di
siffatte direttive e per il relativo controllo siano riconosciuti ad adeguati poteri al
Parlamento, che istituzionalmente rappresenta l'intera collettività nazionale; d) che i
giornalisti preposti ai servizi di informazione siano tenuti alla maggiore obiettività e
posti in grado di adempiere ai loro doveri nel rispetto dei canoni della deontologia
professionale; e) che, attraverso una adeguata limitazione della pubblicità, si eviti il
pericolo che la radiotelevisione, inaridendo una tradizionale fonte di finanziamento della
libera stampa, rechi grave pregiudizio ad una libertà che la Costituzione fa oggetto di
energica tutela; f) che, in attuazione di una esigenza che discende dall'art. 21 Cost.,
l'accesso alla radiotelevisione sia aperto, nei limiti massimi consentiti, imparzialmente
ai gruppi politici, religiosi, culturali nei quali si esprimono le varie ideologie
presenti nella società; g) che venga riconosciuto e garantito - come imposto dal rispetto
dei fondamentali diritti dell'uomo - il diritto anche del singolo alla rettifica.
A tanto non provvede la legislazione
vigente, nella quale - a parte alcune disposizioni contenute nel d.l. C.p.S. 3 aprile 1947
n. 428 (modificato dalla l. 23 agosto 1949 n. 681), palesemente insufficienti ad,
assicurare serie direttive in ordine ai programmi ed a consentire un efficiente controllo
del Parlamento - nulla si rinviene che possa corrispondere a quel minimo di regolamento a
cui innanzi si è fatto cenno.
9. Per le ragioni esposte deve essere
dichiarata, nei sensi di cui in motivazione e nella parte relativa ai servizi di
radiotelediffusione circolare a mezzo di onde elettromagnetiche, l'illegittimità
costituzionale: a) degli artt. 1, 166, 168, n. 5, 178 e 251 del r.d. 27 febbraio 1936 n.
645 (in parte modificato dalla l. 14 marzo 1952 n. 196); b) degli artt. 1, 183 e 195 del
d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156.
10. L'ordinanza 15 maggio 1971 del pretore
di Poggibonsi impugna gli artt. 1, 2 e 18 del r.d. 8 febbraio 1923, n. 1067, ma,
correttamente interpretando il provvedimento, le censure devono essere ritenute rivolte
alle corrispondenti norme contenute nel r.d. n. 645 del 1936, oggetto della dichiarazione
di parziale illegittimità. L'ordinanza 17 febbraio 1972 del pretore di Macerata impugna
l'articolo 9 del d.P.R. 5 agosto 1966 n. 1214, e l’ordinanza 22 marzo 1973 del
pretore di Perosa Argentina impugna il d.P.R. 26 gennaio 1952 numero 180. In entrambi i
casi si tratta di atti non aventi forza di legge e pertanto le relative questioni devono
essere dichiarate inammissibili.
Varie ordinanze impugnano, fra l'altro,
l'art. 3 l. 14 marzo 1952 n. 196. Ma poiché ovviamente tale disposizione, che si limita a
disporre l'obbligo di preventiva denuncia della detenzione di apparecchi
radiotrasmittenti, non viola gli artt. 21, 41 e 43 Cost., la questione deve essere
dichiarata non fondata.
P.Q.M. LA CORTE COSTITUZIONALE
a) Dichiara l'illegittimità costituzionale
degli artt. 1, 166, 168, n. 5, 178 (così come sostituito dall'art. 1, n. 2, l. 14 marzo
1952 n. 196) e 251 del r.d. 27 febbraio 1936 n. 1645 (Approvazione del codice postale e
delle telecomunicazioni), e degli artt. 1, 183 e 195 del d.P.R. 29 marzo 1973 n. 156
(Approvazione del testo unico delle disposizioni legislative in materia postale, di
bancoposta e di telecomunicazioni), nella parte relativa ai servizi di radiotelediffusione
circolare a mezzo di onde elettromagnetiche;
b) dichiara inammissibile la questione di
legittimità costituzionale dell'art. 9 del d.P.R. 5 agosto 1966 n. 1214 (Nuove norme
sulle concessioni di impianto e di esercizio di stazioni di radioamatori), e del d.P.R. 26
gennaio 1952 n. 180 (Approvazione ed esecutorietà della convenzione per la concessione
alla RAI del servizio di radioaudizioni e televisione circolare e del servizio di
telediffusione su filo), sollevata in riferimento agli artt. 2, 41 e 43 Cost.;
c) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell'art. 3, l. 14 marzo 1952 n. 196, sollevata in riferimento agli articoli 21, 41 e 43 Cost.