14 DICEMBRE 2001

SENTENZA N° 15822/2001 DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, SEZIONE I CIVILE

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati

Abramo Mescia, quale titolare dell'impresa individuale "Radio Giano", nonché altre radio e televisioni locali hanno convenuto in giudizio davanti al pretore di Roma il Ministero delle comunicazioni chiedendo che fosse accertato l'insussistenza del loro obbligo di versare il canone relativamente al periodo intercorrente tra la data di emissione del decreto di concessione per la tele-radio diffusione locale e quella in cui il provvedimento era stato materialmente consegnato, assumendo che tale obbligo sarebbe sorto solo al momento della materiale consegna del provvedimento concessorio, che nessuna norma di legge prevedeva una decorrenza anteriore a tale momento e che detto provvedimento sarebbe inefficace prima della registrazione alla Corte dei conti.
Il Ministero ha chiesto il rigetto delle domande sostenendo che l'atto di concessione non ha natura recettizia e che, comunque, gli effetti della registrazione del provvedimento retroagiscono al momento dell'emanazione del provvedimento.
Riunite le cause, con sentenza dell'11 ottobre 1996 il pretore ha rigettato le domande, ma la pronuncia è stata riformata dal tribunale, il quale, in primo luogo, ha rilevato che era entrata in vigore la legge 31 luglio 1997, n. 249, immediatamente applicabile ai giudizi in corso, la quale, all'art. 3 comma 20, espressamente dispone che i canoni di concessione sono dovuti solo dalla data di ricevimento del provvedimento di concessione da parte dell'impresa e, ove ciò si verifichi nel corso dell'anno solare, per il periodo intercorrente quella data e la fine dell'anno.
In secondo luogo, il tribunale ha, comunque, affermato che, poiché il canone costituisce corrispettivo per l'uso privato di un bene demaniale, sulla base di un provvedimento di natura costitutiva e recettizia, l'obbligo di versamento non poteva che decorrere dalla data di comunicazione del provvedimento stesso. Ha anche osservato che l'opposta tesi comporterebbe l'alterazione dell'equilibrio contrattuale tra la prestazione del concessionario e l'uso del bene pubblico. La contraria previsione contenuta nel provvedimento di concessione sarebbe quindi illegittima e dovrebbe essere disapplicata. Infine, non rileverebbe la circostanza che il provvedimento concessorio avrebbe una funzione di sanatoria della situazione preesistente, perché, comunque, l'atto di concessione non potrebbe che avere efficacia ex nunc.
Avverso la sentenza del tribunale di Roma il Ministero ha proposto ricorso per cassazione articolato in due motivi. Resistono con separati controricorsi le imprese in epigrafe indicate, che hanno anche presentato memoria.

Diritto

1. Con il primo motivo il Ministero ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione dell'art. 3, comma 20, della legge n. 249 del 1997, sostenendo che tale legge avrebbe natura innovativa e non interpretativa e, pertanto, non potrebbe applicarsi retroattivamente.
Ciò sarebbe confermato anche dall'art. 18 del regolamento emanato dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni il 1 dicembre 1998, che ha confermato l'obbligo dei titolari delle concessioni precedenti di pagare il canone come stabilito dall'art. 22 della legge n. 223 del 1990 e successive modificazioni.
Il motivo è fondato.
Il carattere interpretativo di una legge, che comporta ex se l'applicazione retroattiva, deve essere riconosciuto nel caso in cui - indipendentemente dal titolo, dai lavori preparatori o, comunque, dall'intenzione del legislatore, anche se manifestata in un'espressa dichiarazione diretta ad attribuire natura interpretativa alla norma emanata (dichiarazione suscettibile di essere valutata alla stregua del canone costituzionale della ragionevolezza, nel caso di divergenza tra reale portata innovativa della norma e finalità interpretativa dichiarata: Corte cost. n. 155-1990) - fermo il tenore testuale della norma interpretata, la legge successiva ne chiarisca il significato ovvero privilegi una tra le tante interpretazioni possibili, con la conseguenza che il contenuto precettivo risulta espresso dalla coesistenza della norma precedente e di quella successiva, che rimangono entrambe in vigore e sono quindi idonee ad essere modificate separatamente (Cass. n. 3423-2000, 9066-1996, 9213-1995, 2704-1990, 6447-1990, 7182-1986, 6260-1986, 4182-1986, 7297-1983, 1622-1983, 3119-1982, 5583-1981).
Ora, l'art. 3 della legge 31 luglio 1997, n. 249 (cosiddetta "riforma Maccanico", che ha istituito l'Autorità per le telecomunicazioni e ha dettato nuove regole del mercato delle comunicazioni, dirette ad attuare il divieto di posizioni dominanti) contiene una disciplina transitoria, diretta a regolare il passaggio al regime ordinario nel quale, a seguito dell'approvazione di un piano di assegnazione delle frequenze, dovevano essere rilasciate le "nuove concessioni". Il ventesimo comma dispone che i canoni di tali concessioni, "relativi all'emittenza radiotelevisiva privata in ambito locale sono dovuti dal momento del ricevimento del provvedimento di concessione da parte dell'interessato. Ove la concessione venga ricevuta nel corso dell'anno il canone è dovuto in proporzione dei mesi intercorrenti con la fine dell'anno." La disposizione non fa alcun riferimento, espresso o implicito, alla normativa preesistente (art. 22, 5 comma della legge n. 223 del 1990, richiamato dell'art. 6 bis del d.l. n. 323 del 1993, convertito in legge n. 422 del 1993) e, pertanto, non sussiste il presupposto per riconoscere alla nuova disciplina carattere interpretativo. Inoltre, tale disposizione si riferisce alle "nuove concessioni", da rilasciare sulla base della nuova disciplina e quindi è escluso che, di per sè, e cioè in mancanza di espressa disposizione contraria, sia possibile estenderne la portata normativa alle concessioni previste dalla precedente legislazione, rilasciate in base ai criteri e alle condizioni previste dalla normativa anteriore.
In conclusione, l'art. 3 della legge n. 249 del 1997 è certamente norma di applicazione immediata, ma solo rispetto alle concessioni rilasciate dopo la sua entrata in vigore e sulla base dei nuovi criteri introdotti con la nuova legge. 2. Con il secondo motivo, deducendo la violazione e falsa applicazione dell'art. 22 della legge n. 223 del 1990 e dell'art. 6 bis del d.l. n. 323 del 1993, l'amministrazione ricorrente ribadisce, innanzi tutto, la tesi della natura non recettizia dei provvedimenti di concessione, in quanto ampliativi e non limitativi dei poteri e dei diritti dei destinatari e idonei a produrre tale effetto anche prescindendo dalla collaborazione dei destinatari stessi. Inoltre richiama l'orientamento che riconosce retroattività agli effetti conseguenti alla registrazione dei provvedimenti da parte della Corte dei conti. Indica in proposito pareri e decisioni del Consiglio di Stato che avrebbero accolto questa tesi. Aggiunge, in punto di fatto, che, comunque, l'accoglimento della domanda di concessione è stato tempestivamente comunicato alle imprese interessate con invito a provvedere al pagamento della tassa di concessione che, ai sensi dell'art. 2, 1 comma del d.p.r. n. 641 del 1972, è dovuta in occasione dell'emanazione dell'atto e non oltre il momento della consegna dell'atto stesso. Rileva anche che al momento dell'emanazione dell'atto di concessione le imprese già svolgevano l'attività di radio e tele diffusione e che, tra l'altro, per un sia pur breve periodo, intercorrente tra il 28 febbraio 1994 e il 30 giugno dello stesso anno, tale attività neppure poteva ritenersi svolta in regime di autorizzazione ex lege, perché era scaduto il termine fissato con l'art. 2 del d.l. n. 323 del 1993 e non era ancora entrata in vigore il d.l. n. 421 del 1994. Infine osserva che l'art. 22, 5 comma della legge n. 223 del 1990 espressamente stabilisce che se la concessione viene rilasciata nel corso dell'anno solare il canone deve essere pagato in rapporto al periodo dell'anno per il quale la concessione ha efficacia.
Anche questo motivo è fondato.
La tesi dell'amministrazione trova conforto in alcuni pareri resi dal Consiglio di Stato (sez. II, n. 402-96 del 22 maggio 1996, sull'effetto retroattivo della registrazione da parte della corte dei conti delle concessioni radiotelevisive; sez. I, n. 802-97 del 30 aprile 1997, sulla commisurazione del canone in relazione al periodo intercorrente tra la data di rilascio della concessione e il 31 dicembre dell'anno nel corso del quale il rilascio è avvenuto; sez.
II, n. 1537-96 del 22 aprile 1997, negli stessi sensi sulla base del rilievo del carattere non recettizio del provvedimento) ed è stata accolta dallo stesso organo, in sede giurisdizionale con la sentenza della sesta sezione 4 settembre 1998, n. 1219.
In effetti, l'espressa previsione della decorrenza del canone dalla data della firma del provvedimento di concessione (e fino al 31 dicembre del 1994), contenuta nell'art. 7 dei provvedimenti di cui si tratta, contrariamente a quanto ritenuto nella sentenza impugnata, non è illegittima. Infatti, anche se l'art. 22, 5 comma della legge n. 223 del 1990 nulla dispone espressamente in merito alla decorrenza. dell'obbligo di pagamento del canone di concessione, nel prevedere che "ove la concessione e l'autorizzazione vengano rilasciate nel corso dell'anno il canone dovuto è determinato in proporzione dei mesi dell'anno per i quali vale la concessione o l'autorizzazione", sembra ancorare tale decorrenza al momento del rilascio, e cioè della sottoscrizione, della concessione, ovvero all'inizio di "validità" dell'atto, che coincide con quello in cui l'atto stesso si perfeziona, e non in quello in cui, in ipotesi, l'atto stesso acquisti efficacia mediante la consegna del documento che lo contiene. Tale interpretazione trova conferma esplicita nel testo dell'art. 6 bis del d.l. n. 323 del 1993, convertito in legge n. 422 del 1993, avente ad oggetto il rilascio delle concessioni nel periodo transitorio (fino all'approvazione della riforma attuata con la legge n. 249 del 1997), che espressamente dispone che il canone sia versato in relazione al "periodo intercorrente tra la data di rilascio delle concessioni e il 31 dicembre 1994".
D'altra parte, che i provvedimenti di concessione di cui si tratta non abbiano natura recettizia si può desumere dalle circostanze che nessuna norma di legge attribuisce tale carattere e che, anzi, la funzione tipica di tali provvedimenti, diretti ad ampliare la sfera giuridica dei destinatari, esclude che il carattere recettizio possa ricavarsi dalla loro natura. Nè, in senso contrario, vale rilevare che nella specie non vengono in considerazione i diritti e le facoltà nascenti dalle concessioni, ma l'obbligo di pagamento del canone, e cioè una situazione di svantaggio a carico del destinatario, perché al fine di qualificare l'atto di cui si discute come ampliativo della sfera giuridica del destinatario ovvero, al contrario, come limitativo di tale sfera, non può aversi riguardo alla natura delle singole ed eterogenee situazioni giuridiche nascenti dal provvedimento, ma alla unitaria funzione giuridica del provvedimento stesso, dovendosi, in caso contrario, ammettere che l'atto possa avere contemporaneamente carattere recettizio o non recettizio, a seconda che si discuta delle situazioni giuridiche attive o di quelle passive del destinatario.
A risultato identico si deve pervenire anche se si potesse accettare l'impostazione della sentenza impugnata, con la quale si intende affermare il carattere sinallagmatico del rapporto tra obbligo di pagamento del canone e diritti di utilizzazione del bene pubblico (etere) attribuiti dalla concessione, in un'ottica in cui l'indubbia natura contrattuale del disciplinare di concessione, finisce per oscurare del tutto la natura provvedimentale dell'atto dal quale nascono i diritti e gli obblighi oggetto del disciplinare stesso.
Infatti le imprese radiotelevisive hanno avuto la possibilità di utilizzare il bene pubblico, sia di fatto che di diritto, in data ben anteriore a quella in cui è stato loro consegnato il documento contente il provvedimento concessorio.
Da un lato la registrazione da parte della Corte dei conti, alla quale era subordinata tale consegna, come è noto, ha efficacia retroattiva e, pertanto, i concessionari debbono essere considerati tali de jure fin dalia data della sottoscrizione del provvedimento. E a tale data, infatti, sorge l'obbligo di pagamento della tassa per il rilascio della concessione, ai sensi dell'art. 2, 1 comma, del d.p.r. n. 641 del 1972, anche se la legge stessa consente che l'adempimento possa avvenire fino al momento della consegna dell'atto. Fra l'altro, è pacifico, in punto di fatto, che ancor prima della consegna dei provvedimenti di concessione l'amministrazione comunicò alle imprese l'esito favorevole delle domande di concessione, invitandole, appunto, ad effettuare il pagamento della tassa di rilascio delle concessioni.
D'altro lato, è anche pacifico che le imprese non hanno certamente atteso la consegna delle concessioni per mandare in onda le loro trasmissioni, che, al contrario erano già irradiate al momento del rilascio. Nè tale utilizzazione dell'etere, anche per il periodo anteriore alla consegna dei provvedimenti di concessione, può ritenersi legittimata dalle precedenti autorizzazioni ex lege, perché tra il 28 febbraio e il 30 giugno 1994 il regime autorizzatorio, previsto dalla disciplina anteriore, è venuto meno, per la scadenza del termine fissato dall'art. 2 del d.l. n. 323 del 1993 e perché l'ulteriore proroga del regime autorizzatorio è stata disposta solo con il d. l. 30 giugno 1994, n. 421.
In conclusione, il ricorso deve essere accolto e la sentenza impugnata deve essere cassata.
Poiché non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto, può decidersi nel merito, ai sensi dell'art. 384 c.p.c., e quindi le domande delle ricorrenti debbono essere rigettate.
La novità delle questioni giustifica la compensazione delle spese dell'intero giudizio.

P.Q.M

la Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito ex art. 384 c.p.c., rigetta le domande. Compensa le spese dell'intero giudizio.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima sezione civile il 19 marzo 2001.