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LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Riccardo CHIEPPA
Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE,
Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI,Annibale
MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 12, lettera
a), della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per
l’attuazione della programmazione regionale e per la modifica e
l’integrazione di disposizioni legislative), e della legge della Regione
Lombardia 10 giugno 2002, n. 12 Differimento dell’applicazione di
disposizioni in materia di installazione di impianti di
telecomunicazioni e radiotelevisione di cui all’art. 3, comma 12,
lettera a), della legge regionale 6 marzo 2002, n. 4 , promossi con
ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri notificati il 7 maggio
e il 6 agosto 2002, depositati in cancelleria il 16 maggio e il 12
agosto successivi e iscritti ai nn. 34 e 49 del registro ricorsi 2002.
Visti gli atti di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell’udienza pubblica dell’11 marzo 2003 il Giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
uditi l’avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l’avvocato Massimo Luciani per la Regione
Lombardia.
Ritenuto in fatto
1.1. – Con ricorso
notificato il 7 maggio 2002, depositato il successivo 16 maggio (reg.
ricorsi n. 34 del 2002), il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato la legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per
l’attuazione della programmazione regionale e per la modifica e
l’integrazione di disposizioni legislative), censurando, tra l’altro,
l’art. 3, comma 12, lettera a), di detta legge regionale, che –
sostituendo il comma 8 dell’art. 4 della legge regionale 11 maggio 2001,
n. 11 (Norme sulla protezione ambientale dall’esposizione a campi
elettromagnetici indotti da impianti fissi per le telecomunicazioni e
per la radiotelevisione) – stabilisce il divieto di installazione di
impianti per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione entro il
limite di distanza di 75 metri dal perimetro di proprietà di asili,
edifici scolastici, strutture di accoglienza socio-assistenziali,
ospedali, carceri, oratori, parchi gioco, case di cura, residenze per
anziani, orfanotrofi e strutture similari, e relative pertinenze.
Una simile
previsione, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto con quanto
stabilito dalla legge 22 febbraio 2001, n. 36 (Legge quadro sulla
protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed
elettromagnetici), introducendo un parametro, quale quello della
distanza tra impianti ed edifici, diverso da quelli "di attenzione"
contemplati dalla citata legge quadro statale, in funzione della
protezione ambientale dall’esposizione a emissioni elettromagnetiche.
L’Avvocatura dello Stato rileva altresì che la disciplina, "di
preminente interesse nazionale per la sua natura di servizio",
rientrerebbe nella materia, di competenza esclusiva statale, della
"tutela dell’ambiente" [art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione], non sembrando possibile ricondurla a quella della "tutela
della salute", di competenza concorrente (art. 117, terzo comma, della
Costituzione).
A suffragio della
censura si deduce, infine, la normativa comunitaria (direttiva 96/2/CE
della Commissione, del 16 gennaio 1996), la quale, prevedendo che
"soltanto" gli Stati membri possano imporre condizioni circa
l’installazione e la gestione di reti o la fornitura di servizi di
telecomunicazioni, ed esclusivamente per esigenze fondamentali
tassativamente individuate, imporrebbe una conseguente considerazione
del riparto delle materie di legislazione concorrente tra Stato e
Regioni.
1.2. – Si è
costituita in giudizio la Regione Lombardia, con atto depositato in data
6 agosto 2002, sostenendo, con richiamo di dati normativi e
giurisprudenziali, l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
2.1. – Con ricorso
notificato il 6 agosto 2002, depositato il successivo 12 agosto (reg.
ricorsi n. 49 del 2002), il Presidente del Consiglio dei ministri ha
impugnato la legge della Regione Lombardia 10 giugno 2002, n. 12
[Differimento dell’applicazione di disposizioni in materia di
installazione di impianti di telecomunicazioni e radiotelevisione di cui
all’art. 3, comma 12, lettera a), della legge regionale 6 marzo 2002, n.
4].
L’Avvocatura generale
dello Stato, in rappresentanza del ricorrente, rileva come, in pendenza
della controversia instaurata a seguito del ricorso precedente (reg.
ricorsi n. 34 del 2002), la Regione medesima abbia approvato la legge
ora in questione che, all’art. 1, comma 1, introduce "una sorta di (più
apparente che effettiva) sospensione della disposizione contenuta nella
lettera a)" dell’art. 3, comma 12, della legge regionale lombarda n. 4
del 2002, indicando nel "non lontano" 1° gennaio 2003 la decorrenza
dell’efficacia della nuova versione.
L’art. 1, comma 2, della legge ora impugnata avrebbe a sua volta
sostanzialmente rinnovato il divieto disposto dal citato art. 3, comma
12, lettera a), apportando alla disciplina in argomento varianti non
essenziali (in particolare sostituendo, al criterio del limite di
distanza di 75 metri, quello del divieto di installazione degli impianti
"in corrispondenza" degli edifici citati), per il periodo anteriore al
1° gennaio 2003.
Ad avviso del ricorrente, quindi, le disposizioni denunciate sarebbero
affette dai medesimi vizi di illegittimità costituzionale già rilevati
nel ricorso antecedente, di cui vengono ribadite le argomentazioni.
2.2. – Si è costituita in questo secondo giudizio la Regione Lombardia,
che, riservandosi ulteriori deduzioni, ha chiesto che il ricorso
proposto venga dichiarato manifestamente inammissibile ovvero, in
subordine, manifestamente infondato.
3.1. – Nel primo giudizio (reg. ricorsi n. 34 del 2002), l’Avvocatura
generale dello Stato ha depositato in data 28 febbraio 2003 (oltre il
termine stabilito dall’art. 10 delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale) un atto, denominato "seconda parte"
della memoria concernente il giudizio costituzionale in questione (una
"prima parte", concernente le altre questioni sollevate con il medesimo
ricorso, essendo stata depositata entro il termine prescritto), nel
quale, con diverse e ulteriori argomentazioni, si insiste per
l’accoglimento della questione.
3.2. – Anche la Regione Lombardia ha depositato una memoria nel medesimo
giudizio, ribadendo le conclusioni per l’inammissibilità sotto diversi
profili e, nel merito, per l’infondatezza di ogni censura proposta con
il ricorso.
4. – La Regione Lombardia resistente ha inoltre depositato una memoria
nel secondo giudizio (reg. ricorsi n. 49 del 2002).
Preliminarmente, la Regione sostiene l’inammissibilità dell’impugnativa
governativa. In particolare, il ricorrente non chiarisce perché la
disposizione regionale – che sospende, fino al 1° gennaio 2003,
l’applicabilità di altra disposizione che si reputa lesiva delle
competenze statali e che perciò è stata autonomamente impugnata con il
primo ricorso – sia da considerare anch’essa lesiva: se la Corte
dichiarasse incostituzionale la norma anteriore, la cui applicazione è
sospesa, la previsione della sospensione resterebbe senza oggetto; se
invece la Corte rigettasse l’impugnazione anteriore, la dichiarazione di
incostituzionalità della successiva norma di sospensione non gioverebbe
in alcun modo al ricorrente, che otterrebbe anzi l’eliminazione della
sospensione dell’efficacia di una disposizione dallo stesso ricorrente
considerata incostituzionale. Per questo, la Regione deduce il difetto
di interesse dello Stato a una pronuncia sul punto.
Nel merito, la resistente assume comunque l’infondatezza della
questione, attraverso l’esame della disposizione – avente un proprio
autonomo contenuto – di cui al comma 2 dell’art. 1 della legge regionale
n. 12 del 2002: disposizione che, fino alla data del 1° gennaio 2003,
vieta l’installazione di impianti per le telecomunicazioni e per la
radiotelevisione "in corrispondenza" delle strutture abitative più volte
menzionate.
La Regione argomenta l’infondatezza dell’impugnazione, incentrata sulla
violazione della competenza esclusiva dello Stato in materia ambientale
e dei principi posti con la legge quadro n. 36 del 2001, facendo
riferimento, con ampi richiami testuali, alla recente giurisprudenza
costituzionale, che nega la possibilità di isolare l’"ambiente" da altre
materie, all’ambiente stesso inestricabilmente collegate, affidate alle
competenze regionali.
Come in analoghi casi – in particolare, nel giudizio definito con la
sentenza n. 407 del 2002 – sarebbe dunque da escludere che contrasti con
i principi fondamentali una legislazione regionale che, come appunto
quella in esame, incrementa il livello di tutela, senza sostituirsi al
legislatore statale ma solo ponendo una garanzia ulteriore, a
salvaguardia degli interessi della popolazione lombarda.
In ogni caso, prosegue la Regione, la legge quadro n. 36 del 2001 lascia
aperto uno spazio alla legislazione regionale, giacché affida allo Stato
solo la determinazione dei "limiti di esposizione" e dei "valori di
attenzione", senza dire alcunché sull’aspetto della "corrispondenza"
spaziale tra le installazioni radioelettriche e taluni,
particolarissimi, insediamenti abitativi, quali quelli elencati nella
disposizione impugnata. Anzi, la stessa legge fa salvi, nel suo art. 3,
comma 1, lettera d), i "criteri localizzativi […] indicati dalle leggi
regionali", che costituiscono anch’essi "obiettivi di qualità"
perseguiti dalla legge statale.
Infine, la Regione confuta l’argomentazione dell’Avvocatura, che
dall’esistenza della normativa comunitaria vorrebbe far derivare la
competenza dello Stato, opponendo l’ormai consolidato principio secondo
il quale l’attuazione del diritto comunitario – cui è indifferente
l’articolazione interna degli Stati membri – spetta anche alle Regioni,
potendo queste come quello disporre, ciascuno per la propria parte e
nell’ambito delle competenze delineate dalla Costituzione.
Considerato in diritto
1.1. – Con un primo ricorso (reg. ricorsi n. 34 del 2002), il Presidente
del Consiglio dei ministri solleva questione di legittimità
costituzionale dell’art. 3, comma 12, lettera a), della legge della
Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4 (Norme per l’attuazione della
programmazione regionale e per la modifica e l’integrazione di
disposizioni legislative), che sostituisce il comma 8 dell’art. 4 della
legge regionale 11 maggio 2001, n. 11 (Norme sulla protezione ambientale
dall’esposizione a campi elettromagnetici indotti da impianti fissi per
le telecomunicazioni e per la radiotelevisione). La disposizione
impugnata stabilisce un generale divieto di installazione di impianti
per le telecomunicazioni e per la radiotelevisione entro il limite
inderogabile di 75 metri di distanza dal perimetro di proprietà di
asili, edifici scolastici, nonché strutture di accoglienza
socio-assistenziali, ospedali, carceri, oratori, parchi gioco, case di
cura, residenze per anziani, orfanotrofi e strutture similari, e
relative pertinenze. Ritiene il ricorrente che questa normativa
regionale violi la competenza dello Stato in materia di tutela
dell’ambiente, prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione ed esercitata con la legge quadro 22 febbraio 2001, n. 36
(Legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici,
magnetici ed elettromagnetici), introducendo un "parametro di
attenzione" non previsto dalla normativa statale, quale la distanza
degli impianti da luoghi particolari.
Con il medesimo ricorso, sono state sollevate ulteriori questioni su
altre disposizioni della stessa legge regionale n. 4 del 2002: una legge
priva di unitarietà, che interviene sulle più disparate materie. Per
ragioni di chiarezza e omogeneità di decisione, la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 12, della citata legge
regionale viene trattata separatamente dalle altre, sollevate
rispettivamente sull’art. 1, comma 3, lettera b) – in tema di funzioni
attribuite al Corpo forestale regionale –, e sull’art. 1, comma 4 – in
tema di cause di incompatibilità con la carica di consigliere regionale
–, e decise con le sentenze n. 313 e n. 201 del 2003 di questa Corte.
1.2. – Con altro ricorso (reg. ricorsi n. 49 del 2002), il Presidente
del Consiglio dei ministri propone questione di legittimità
costituzionale della legge della Regione Lombardia 10 giugno 2002, n. 12
[Differimento dell’applicazione di disposizioni in materia di
installazione di impianti di telecomunicazioni e radiotelevisione di cui
all’art. 3, comma 12, lettera a), della legge regionale 6 marzo 2002, n.
4], il quale sposta al 1° gennaio 2003 il termine per l’applicazione
della norma oggetto del precedente ricorso, dettando una disciplina
interinale che fa divieto di installazione degli impianti per le
telecomunicazioni e per la radiotelevisione "in corrispondenza" degli
edifici suddetti. Anche in questo caso, il ricorrente ritiene violata la
competenza dello Stato prevista dall’art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione, esercitata con la legge quadro n. 36 del 2001.
2. – Preliminarmente, deve essere dichiarata inammissibile la
costituzione della Regione Lombardia nel giudizio sul ricorso n. 34 del
2002, perché avvenuta con atto depositato oltre il termine – di
carattere perentorio (per tutte, da ultimo, sentenza n. 307 del 2003) –
di venti giorni dal deposito del ricorso stabilito dall’art. 23, terzo
comma, delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
3. – Stante l’identità della materia e dei parametri costituzionali
invocati, le due questioni di legittimità costituzionale, concernenti la
collocazione sul territorio di impianti per le telecomunicazioni e la
radiotelevisione, possono essere trattate congiuntamente, per essere
decise con unica sentenza.
4. – Il problema posto dai ricorsi in esame consiste nello stabilire il
rapporto esistente tra queste disposizioni di legislazione regionale e i
compiti che, in materia di protezione dalle esposizioni a campi
elettrici, magnetici ed elettromagnetici, indubbiamente spettano allo
Stato in forza delle sue competenze in materia di tutela dell’ambiente,
a norma della lettera s) del secondo comma dell’art. 117 della
Costituzione, e in materia di tutela della salute, a norma del terzo
comma del medesimo art. 117. Su tali competenze si basa la legge quadro
n. 36 del 2001. Essa contiene "principi fondamentali diretti a: a)
assicurare la tutela della salute dei lavoratori, delle lavoratrici e
della popolazione dagli effetti dell’esposizione a determinati livelli
di campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici ai sensi e nel
rispetto dell’articolo 32 della Costituzione; b) […] attivare misure di
cautela da adottare in applicazione del principio di precauzione di cui
all’articolo 174, paragrafo 2, del trattato istitutivo dell’Unione
Europea", e "c) assicurare la tutela dell’ambiente e del paesaggio […]"
(art. 1).
Nell’ambito di tali finalità, la legge quadro affronta specificamente il
problema della protezione speciale degli ambienti abitativi, degli
ambienti scolastici e dei luoghi adibiti a permanenze prolungate, in
vista delle finalità di cui all’art. 1, lettere b) e c), della legge
medesima, prevedendo speciali valori di attenzione [art. 3, comma 1,
lettera c) – più rigorosi dei generali limiti di esposizione posti a
salvaguardia della salute della popolazione in generale [art. 3, comma
1, lettera b)]. Tali valori di attenzione sono i valori di campo
elettrico, magnetico ed elettromagnetico, considerati come valori di
immissione, che non devono essere superati nei luoghi suddetti.
La normativa in questione, tuttavia, indiscutibilmente incide anche
sulla funzione di governo del territorio la cui disciplina legislativa,
in base al terzo comma dell’art. 117 della Costituzione, spetta alle
Regioni. Conseguentemente, il numero 1) della lettera d) dell’art. 3,
prevedendo (dopo i limiti di esposizione e i valori di attenzione) gli
obiettivi di qualità cui deve tendere il dispiegamento sul territorio
della rete di impianti di telecomunicazioni, tra questi comprendendo i
"criteri localizzativi", ne affida la determinazione alle leggi
regionali, secondo quanto previsto dall’art. 8 della legge n. 36 stessa.
5.1. – Alla stregua del contesto normativo risultante dalle anzidette
disposizioni della legge quadro n. 36 del 2001, la questione di
legittimità costituzionale dell’art. 3, comma 12, lettera a), della
legge della Regione Lombardia n. 4 del 2002, è fondata.
Per far fronte alle esigenze di protezione ambientale e sanitaria
dall’esposizione a campi elettromagnetici, il legislatore statale, con
le anzidette norme fondamentali di principio, ha prescelto un criterio
basato esclusivamente su limiti di immissione delle irradiazioni nei
luoghi particolarmente protetti, un criterio che è essenzialmente
diverso da quello stabilito (sia pure non in alternativa, ma in
aggiunta) dalla legge regionale, basato sulla distanza tra luoghi di
emissione e luoghi di immissione.
Né, a giustificare il tipo di intervento della legge lombarda, è
sufficiente il richiamo alla competenza regionale in materia di governo
del territorio, che la legge quadro, al numero 1) della lettera d)
dell’art. 3, riconosce quanto a determinazione dei "criteri
localizzativi". A tale concetto non possono infatti ricondursi divieti
come quello in esame, un divieto che, in particolari condizioni di
concentrazione urbanistica di luoghi specialmente protetti, potrebbe
addirittura rendere impossibile la realizzazione di una rete completa di
infrastrutture per le telecomunicazioni, trasformandosi così da "criteri
di localizzazione" in "limitazioni alla localizzazione", dunque in
prescrizioni aventi natura diversa da quella consentita dalla citata
norma della legge n. 36. Questa interpretazione, d’altra parte, non è
senza una ragione di ordine generale, corrispondendo a impegni di
origine europea e all’evidente nesso di strumentalità tra impianti di
ripetizione e diritti costituzionali di comunicazione, attivi e passivi.
5.2. – La difesa della Regione Lombardia evoca, a difesa della
disposizione impugnata, la sentenza di questa Corte n. 382 del 1999, che
ha escluso l’illegittimità costituzionale di una legge regionale che
prescriveva, per la collocazione sul territorio di linee elettriche,
distanze di rispetto da aree edificabili con particolari destinazioni,
maggiori di quelle stabilite dalla legge dello Stato. Ma da questa
pronuncia, a parte la non puntuale coincidenza di materia, non può
trarsi in generale il principio della derogabilità in melius (rispetto
alla tutela dei valori ambientali), da parte delle Regioni, degli
standard posti dallo Stato. La questione allora decisa non si collocava
entro un’organica disciplina statale di principio, mentre ora esiste una
legge quadro statale che detta una disciplina esaustiva della materia,
attraverso la quale si persegue un equilibrio tra esigenze plurime,
necessariamente correlate le une alle altre, attinenti alla protezione
ambientale, alla tutela della salute, al governo del territorio e alla
diffusione sull’intero territorio nazionale della rete per le
telecomunicazioni (cfr. la sentenza di questa Corte n. 307 del 2003,
punto 7 del "considerato in diritto"). In questo contesto, interventi
regionali del tipo di quello ritenuto dalla sentenza del 1999 non
incostituzionale, in quanto aggiuntivo, devono ritenersi ora
incostituzionali, perché l’aggiunta si traduce in una alterazione,
quindi in una violazione, dell’equilibrio tracciato dalla legge statale
di principio.
6. – La questione di legittimità costituzionale della legge della
Regione Lombardia n. 12 del 2002, invece, non è fondata.
La disciplina impugnata, vietando l’installazione di impianti per le
telecomunicazioni e per la radiotelevisione "in corrispondenza" delle
aree "sensibili" che si sono in precedenza dette, non si discosta
sostanzialmente, sotto il profilo che qui interessa, da altra
disposizione regionale che vieta l’installazione dei medesimi impianti
"su ospedali, case di cura e di riposo, scuole e asili nido", ritenuta
da questa Corte, con la già citata sentenza n. 307 del 2003 (v. il punto
20 del "considerato in diritto"), compatibile con la legge quadro n. 36
del 2001. Il divieto ora in questione, come quello esaminato in questa
sentenza, non eccede l’ambito di un "criterio di localizzazione", sia
pure formulato in negativo, la cui determinazione, a norma dell’art. 3,
comma 1, lettera d), numero 1), e dell’art. 8, comma 1, lettera e),
della legge quadro, spetta alle Regioni. Esso, infatti, a differenza di
quello contenuto nell’art. 3, comma 12, lettera a), della legge
regionale n. 4 del 2002, precedentemente esaminato, comporta la
necessità di una sempre possibile localizzazione alternativa, ma non è
tale da poter determinare l’impossibilità della localizzazione stessa.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 3, comma 12,
lettera a), della legge della Regione Lombardia 6 marzo 2002, n. 4
(Norme per l’attuazione della programmazione regionale e per la modifica
e l’integrazione di disposizioni legislative);
2) dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale della
legge della Regione Lombardia 10 giugno 2002, n. 12 [Differimento
dell’applicazione di disposizioni in materia di installazione di
impianti di telecomunicazioni e radiotelevisione di cui all’art. 3,
comma 12, lettera a), della legge regionale 6 marzo 2002, n. 4],
sollevata, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso
indicato in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo
della Consulta, il 27 ottobre 2003.
Il Presidente:
Riccardo CHIEPPA
Il redattore: Gustavo ZAGREBELSKY
Il
cancelliere: DI PAOLA
Depositata in
Cancelleria il 7 novembre 2003.
Il direttore
della cancelleria: DI PAOLA
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