ATTO DI PROMOVIMENTO DEL GIUDIZIO DELLA CORTE COSTITUZIONALE N. 79 DEL 14 NOVEMBRE 2003
CORTE COSTITUZIONALE
RICORSO
della REGIONE TOSCANA, in persona del Presidente pro tempore, autorizzato con
deliberazione della Giunta regionale n.1010 del 20 ottobre 2003, rappresentato e difeso,
per mandato in calce al presente atto, dagli Avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e
presso lo studio di quest’ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del Viminale
n. 43
CONTRO
- il Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale
degli articoli 86, 87, 88, 89, 93, 95 e dell’allegato n. 13 del decreto legislativo 1 agosto 2003 n. 259.
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Sul Supplemento Ordinario alla Gazzetta Ufficiale
n. 214 del 15 settembre 2003 – Serie generale è stato pubblicato il decreto
legislativo 1 agosto 2003 n. 259 “Codice delle comunicazioni elettroniche”.
Questo è stato adottato in attuazione dell’art. 41 della legge 1 agosto 2002 n. 166
che ha delegato il Governo ad emanare decreti legislativi per il riassetto delle
disposizioni vigenti conseguenti al recepimento delle direttive comunitarie relative
all’accesso alle reti di comunicazione elettronica (direttiva 2002/19/CE), alle
autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione elet-tronica (direttiva
2002/20/CE), al quadro normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione
elettronica (direttiva 2002/21/CE), al servizio uni-versale e ai diritti degli utenti in
materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva 2002/22/CE).
Il titolo II del decreto legislativo in esame riguarda le reti ed i servizi di
co-municazione elettronica ad uso pubblico; nell’ambito di tale titolo, il capo V
detta le disposizioni relative a reti ed impianti.
Gli articoli contenuti in tale capo V riproducono, in parte senza significative
modificazioni, il contenuto del decreto legislativo n. 198/2002, impugnato da questa
Amministrazione ed annullato dalla Corte Costituzionale con la sen-tenza n. 303/2003.
In questa pronuncia, com’è noto, la Corte Costituzionale ha annullato il de-creto
legislativo n. 198 per eccesso di delega, ritenendo legittimate le Regioni a far valere
detto vizio posto che, come testualmente affermato, “non può negarsi che la
disciplina delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche comprima le attribuzioni
regionali sotto più profili. Il più evidente tra essi emerge dalla lettura
dell’art. 3, comma 2” . .
Tale art. 3 comma 2, che consentiva l’installazione delle infrastrutture di
tele-comunicazioni strategiche in ogni parte del territorio anche in deroga alle
previsioni urbanistiche e contenente, come rilevato dalla Corte Costituziona-le, il più
evidente profilo di compressione delle attribuzioni regionali, non è stato riprodotto nel
capo V del titolo II del codice delle comunicazioni.
Restano, però, i vari altri profili di lesione delle competenze regionali, già presenti
nel precedente testo ed ora riprodotti nel nuovo decreto legislativo.
In particolare, l’art. 86 (che contiene alcune disposizioni già dettate dagli artt.
3 e 4 del decreto legislativo n. 198) prevede:
- che le autorità competenti adottano senza indugio le necessarie decisioni e rispettano
procedure trasparenti nell’esaminare le domande per la con-cessione del diritto di
installare infrastrutture;
- fa salvi gli accordi stipulati tra enti locali ed operatori per la localizzazione,
coubicazione e condivisione delle infrastrutture di comunicazione elettronica;
- stabilisce che le infrastrutture di reti di comunicazione sono assimilate ad ogni
effetto alle opere di urbanizzazione primaria;
- mantiene ferme le disposizioni a tutela dei beni ambientali e culturali e detta norme
perché sia garantita la separazione strutturale tra la funzione attinente alla
concessione dei diritti di installare infrastrutture e le funzioni attinenti la proprietà
ed il controllo;
- richiama l’applicabilità delle disposizioni di attuazione dell’art. 4 comma 2
lettera a) della legge n. 36/2001 per i limiti di esposizione ai campi elet-tromagnetici,
valori di attenzione ed obiettivi di qualità e dispone che gli operatori delle reti
radiomobili di comunicazione elettronica ad uso pub-blico inviano ai Comuni e agli
ispettorati territoriali del Ministero la de-scrizione di ogni impianto installato, sulla
base dei modelli A e B dell’allegato 13 al decreto; similmente i soggetti interessati
alle realizza-zione di opere civili, scavi ed occupazioni di suolo pubblico, coubicazione
e condivisione di infrastrutture trasmettono al Ministero copia dei modelli C e D dello
stesso allegato 13 ed il Ministro può, a sua volta, delegare ad altro ente la tenuta
degli archivi telematici di tutte le comunicazioni trasmessegli.
L’art. 87 (che riproduce il contenuto degli artt. 4,5 e 6 del decreto legislativo
198) disciplina il procedimento autorizzatorio relativo alle infrastrutture di
comunicazione elettronica, disponendo che tale autorizzazione venga rilasciata dagli enti
locali, previo accertamento da parte del competente organismo della compatibilità del
progetto con i limiti di esposizione, i valori di atten-zione e gli obiettivi di qualità
stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della legge n.
36/2001 e relativi provvedimenti di attuazione. La norma specifica dettagliatamente le
modalità di presentazione dell’istanza, la documentazione da allegare, addirittura
si allega il modello cui deve essere conforme l’istanza; si stabilisce che per
l’installazione di im-pianti con tecnologia UMTS od altre, con potenza in singola
antenna uguale o inferiore ai 20 Watt, è sufficiente la denuncia di inizio attività,
conforme ai modelli predisposti dagli enti locali e, ove non predisposti, al modello B di
cui all’allegato n. 13. Ancora la norma prevede che ove una amministrazione
interessata abbia espresso motivato dissenso, il responsabile del procedimento convochi
una conferenza dei servizi; l’approvazione del progetto, a maggioranza dei presenti,
sostituisce gli atti di competenza di ogni Amministrazione e vale come dichiarazione di
pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori. Ove poi il dissenso sia
espresso da un’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo ambientale e
paesaggistico, la determinazione finale è rimessa al Consiglio dei Ministri.
Le domande di autorizzazione e le denunce di inizio attività si intendono accolte ove,
entro novanta giorni dalla presentazione del progetto, non sia stato comunicato il
diniego; le opere devono essere realizzate nel termine perentorio di dodici mesi dalla
ricezione del provvedimento autorizzatorio espresso ovvero dalla formazione del
silenzio-assenso.
L’art. 88 (che riproduce gli artt. 7 e 9 del decreto legislativo n. 198) discipli-na
un procedimento - analogo a quello di cui al precedente articolo 87 - per le opere civili,
gli scavi e le occupazioni di suolo pubblico (viene anche qui predisposto un modello
– i modelli C e D dell’allegato 13 - per l’istanza di autorizzazione);
l’art. 89 (corrispondente all’ art. 8 del decreto n. 198) disci-plina la
procedura per la coubicazione e la condivisione di infrastrutture; l’art. 93
(corrispondente all’art. 10 del decreto n. 198) fa divieto di imporre oneri diversi
da quelli ivi contemplati.
L’art. 95 detta disposizioni concernenti gli impianti e le condutture di energia
elettrica e le interferenze, stabilendo la necessità di chiedere all’Ispettorato del
Ministero delle comunicazioni il nullaosta sul progetto relativo a qualunque costruzione,
modifica o spostamento di condutture di energia elettrica a qualunque uso destinate o di
qualunque tubazione metallica sotterrata ad ogni uso destinata. In caso di interferenze si
richiede l’osservanza delle norme generali per gli impianti elettrici del Comitato
elettrotecnico italiano del Con-siglio nazionale delle ricerche. Ove a causa di impianti
di energia elettrica si abbia un turbamento del servizio di comunicazione elettronica, il
Ministero può promuovere lo spostamento degli impianti o altri provvedimenti idonei con
spese a carico di chi li rende necessari.
Le suddette disposizioni contenute negli articoli 86, 87, 88, 89, 93, 95 e
nell’allegato n. 13 sono incostituzionali per i seguenti motivi di
DIRITTO
Violazione degli articoli 117 e 118 Cost.
1) La materia disciplinata dalle disposizioni impugnate, riguardante l’installazione
di infrastrutture di comunicazione elettronica, non rientra tra quelle riservate allo
Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma Cost., ma è riconducibile ad ambiti di
competenza legislativa concorrente e residuale delle Regioni. In particolare detta
disciplina riguarda l’ordinamento della comunicazione, il governo del territorio (
per tutti i numerosi aspetti connes-si alla localizzazione degli impianti e delle opere),
la tutela della salute ( per quanto attiene all’esercizio degli impianti), nonché
l’industria ed il commercio.
Pertanto, e con riferimento alle materie soggette a potestà legislativa concorrente, allo
Stato competerebbe unicamente dettare i principi fondamentali: come specificato dalla
Corte Costituzionale, la nuova formulazione dell’art. 117 Cost, rispetto alla
previgente, esprime l’intento di una più netta distin-zione fra la competenza
regionale a legiferare e la competenza statale, limita-ta alla sola determinazione dei
principi fondamentali (sentenza n. 282/2002).
Da ciò consegue che la disciplina sostanziale e procedimentale deve essere determinata
dal legislatore regionale, nel rispetto dei principi regolatori de-terminati dallo Stato,
per tali intendendosi, secondo quanto spiegato dalla Corte Costituzionale, “i nuclei
essenziali del contenuto normativo che quelle disposizioni esprimono per i principi
enunciati e da esse desumibili” (senten-ze n. 482/1985 e n. 192/1987).
Ciò non avviene nel caso in esame, in cui il legislatore nazionale detta una disciplina
procedimentale minuziosa, dettagliata, autoapplicativa, direttamen-te operativa nei
confronti dei privati interessati ( là dove, invece, i principi fondamentali della
materia dovrebbero essere rivolti al legislatore regionale che poi dovrebbe articolare la
normativa applicabile ai terzi interessati), con la conseguenza che si privano del tutto
le Regioni del loro potere – costituzionalmente previsto – di attuare e
sviluppare i principi statali nell’ambito della disciplina organica della materia.
La legge 36/2001 aveva correttamente previsto la competenza legislativa regionale a
definire le modalità per il rilascio delle autorizzazioni all’installazione degli
impianti, già nell’ambito del previgente titolo V.
Tale competenza è stata esercitata dalla Regione ricorrente con la legge re-gionale n. 54
del 6 aprile 2000.
E’ dunque illogico ed ingiustificato eliminare detta competenza regionale,
vanificando anche del tutto le leggi regionale legittimamente adottate, ora, nel vigore
delle nuove norme costituzionali, le quali hanno accresciuto le potestà legislative
regionali, sia nell’ambito della legislazione concorrente che di quella residuale,
consentendo anche, come affermato dalla Corte Costituzionale, alle leggi regionali,
emanate nell’esercizio della potestà concorrente e residuale, di assumere fra i
propri scopi anche finalità di tutela ambientale (sentenze n. 407/2002; n. 222/2003; n.
307/2003).
Tutto ciò determina la violazione dell’art. 117 Cost.
Le impugnate disposizioni violano altresì, oltre che l’art. 117, anche l’art.
118 Cost.
Infatti le norme in esame attribuiscono direttamente l’esercizio di funzioni
amministrative agli enti locali, disciplinando il relativo procedimento.
Come sopra rilevato, la normativa in oggetto interviene in ambiti materiali attribuiti
alla competenza, anche residuale, delle Regioni; di conseguenza, in base al nuovo art. 118
Cost., la competenza legislativa regionale (sia essa residuale che concorrente) esclude
che lo Stato possa intervenire per attribui-re funzioni amministrative agli enti locali,
in quanto le funzioni medesime devono essere conferite con legge statale o regionale,
secondo le rispettive competenze. Pertanto compete alle Regioni disciplinare il
procedimento in questione, attribuendo agli enti locali le relative funzioni nel rispetto
dell’art. 118 Cost.
La Corte Costituzionale, nella sentenza n. 303/2003, ha affermato che la sus-sidiarietà
può legittimare l’attrazione in capo allo Stato di funzioni amministrative in
materie soggette a potestà legislativa concorrente e, in tal caso, è inevitabile che il
legislatore statale sia legittimato ad intervenire per organiz-zare e regolare le funzioni
medesime.
E’ evidente, però, che tale presupposto non ricorre nel caso in esame: qui lo Stato
non decide di allocare a se stesso l’esercizio delle funzioni, ma attribui-sce le
medesime agli enti locali in materie che, però, sono di competenza re-gionale e non solo
concorrente, ma anche residuale.
Perciò i principi enunciati nella citata sentenza n. 303 non trovano applicazione nel
caso in questione; in ogni caso, poi, i medesimi principi non sono affatto rispettati
perché non è prevista l’intesa con la Regione, individuata dalla Corte
Costituzionale come “elemento valutativo essenziale” per giudicare se una legge
statale sia invasiva delle attribuzioni regionali e non costituisca invece una
applicazione corretta dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza.
Né può ritenersi che le suddette disposizioni trovino un loro fondamento nel-la potestà
statale di definire le funzioni fondamentali degli enti locali. Infatti, se pure si
volesse aderire ad una interpretazione estensiva dell’art. 117, se-condo comma, lett.
p) Cost., in nessun caso potrebbe esservi ricompresa l’attribuzione di una singola
competenza autorizzativa in materia di impianti.
Né può ritenersi che le norme impugnate siano legittimate dal fatto che esse danno
attuazione a direttive comunitarie: infatti l’art. 117, quinto comma, Cost. dispone
che le Regioni provvedono all’attuazione degli atti dell’Unione europea nelle
materie di loro competenza. Poiché le direttive comunitarie in questione investono, come
già rilevato, materie di competenza concorrente ed anche residuale, spetta comunque alle
Regioni darvi attuazione con la normativa applicativa puntuale.
2) Tutte le disposizioni impugnate sono costituzionalmente illegittime per le ragioni
esposte al precedente paragrafo. Con riferimento alle singole disposi-zioni, in
particolare si osserva:
2.a) La disposizione contenuta nell’art. 86 è un chiaro esempio di disciplina
dettagliata che trova applicazione anche per le Regioni ; l’assimilazione delle
infrastrutture di cui agli artt. 87 e 88 alle opere di urbanizzazione primaria, anche se
di proprietà privata degli operatori, dimostra l’invasione della competenza
regionale nella materia del governo del territorio.
2.b) L’art. 87 disciplina il procedimento autorizzatorio per l’installazione e
la modifica delle infrastrutture in oggetto e pone tale funzione in capo agli enti locali.
Qui sono particolarmente evidenti i motivi di illegittimità costituzionali e-nunciati al
precedente punto 1).
La disciplina è dettagliata ed autoapplicabile direttamente da parte dei privati
interessati (commi 1,2,3,4,5). La specificità della disciplina adottata - che detta
regole puntuali in tema di semplificazione del procedimento di autoriz-zazione, nonché
tempi prefissati di formazione degli atti e di manifestazione della volontà delle
amministrazioni coinvolte - determina una lesione delle competenze legislative regionali
entrando nel dettaglio e con regole non defi-nite cedevoli a fronte della legislazione
regionale, in una materia che sicuramente rientra quanto meno nella competenza regionale
concorrente. Tanto è vero che la Corte Costituzionale ha rilevato ( sentenza n. 307/2003)
che la disciplina dei procedimenti autorizzativi in questione è legittimamente attribuita
alle Regioni, ex art. 8, comma 1 lett. c della legge n. 36/2001, perché ciò è coerente
con il ruolo riconosciuto alle Regioni per quanto attiene al governo e all’uso del
loro territorio dall’art. 117 Cost.
E’ quindi incostituzionale annullare tale competenza regionale.
Ancora il primo comma dell’art. 87 in esame stabilisce che i progetti presen-tati
devono essere compatibili con i limiti di esposizione, i valori di attenzio-ne e gli
obiettivi di qualità stabiliti uniformemente a livello nazionale in rela-zione al
disposto della legge n. 36/2001. Anche tale disposizione è incostitu-zionale, perché,
con riferimento agli obiettivi di qualità, si obbliga al rispetto di quelli
“uniformemente stabiliti a livello nazionale”: così si sopprimono gli obiettivi
di qualità consistenti nei “criteri localizzativi, standard urbani-stici,
prescrizioni ed incentivazioni per l’utilizzo delle migliori tecnologie
disponibili” già previsti dall’art. 3, comma 1 lettera d) n. 1 e art. 8, comma
1, lettera e) della legge n. 36/2001, che la Corte Costituzionale ha ritenuto di
competenza regionale, per coerenza con il ruolo riconosciuto alle Regioni per quanto
attiene al governo e all’uso del loro territorio ( sentenza n. 307/2003).
In sostanza tutta la norma ignora, per gli aspetti della tutela della salute e del governo
del territorio, il legislatore regionale e le sue competenze costituzionalmente garantite.
Particolarmente lesiva è la regolamentazione della Conferenza dei servizi (commi 6,7,8),
in cui l’estensione della regola della maggioranza nell’adozione dell’atto
finale che può del tutto pretermettere la volontà regionale, nonché la previsione di
una sola ipotesi di dissenso qualificato e l'attri-buzione al Consiglio dei Ministri della
relativa decisione, annulla qualsiasi ruolo (anche solo sul piano amministrativo) delle
Regioni, in materie che invece la Costituzione affida alla loro competenza.
Ancora lesiva è la previsione (comma 9) concernente il silenzio assenso ove nel termine
di novanta giorni non sia comunicato un provvedimento di dinie-go; si consente agli enti
locali di prevedere termini più brevi o altre forme di semplificazione amministrativa:
anche qui, com’è evidente, non si ipotizza neppure uno spazio per la legge regionale
e si pretende di imporre sempre e comunque il silenzio assenso per la localizzazione degli
impianti in parola. In tal modo si priva il legislatore regionale del suo compito di
individuare e di-sciplinare le modalità di contemperamento delle esigenze di celerità e
di durata certa del procedimento autorizzativo, con le imprescindibili garanzie di tutela
della salute e dell’ambiente.
L’allegato n. 13, richiamato dalla norma in esame, determina il contenuto dei modelli
da usarsi nella presentazione della domanda. Anche tale profilo contrasta decisamente con
quella che dovrebbe essere, tutt’al più, unicamente una legislazione di
determinazione di principi fondamentali rivolti al legislatore regionale. Inoltre la
predisposizione di specifici modelli per la presenta-zione dei titoli abilitativi integra
l’esercizio, più che di una potestà legislativa, di una vera e propria potestà
regolamentare, che lo Stato non può legittima-mente esercitare in materie diverse da
quelle riservate alla sua competenza esclusiva, come confermato dalla Corte Costituzionale
nella sentenza n. 303/2003.
2.c) Ancora illegittime, per lesione del quadro costituzionale delle competen-ze
legislative regionali, si presentano gli articoli 88, 89 e 93.
Con questi articoli si dettano procedure dettagliate e puntuali per la realizza-zione di
opere civili, scavi ed occupazione di suolo pubblico funzionali alla realizzazione delle
infrastrutture di comunicazione.
In particolare l’art. 88, commi 1,2,3,4,5,6,7, riproduce una procedura uguale a
quella del precedente art. 87 (domanda secondo il modello allegato; confe-renza dei
servizi, possibile silenzio assenso), stabilisce una procedura specia-le per
l’autorizzazione volta all’installazione di infrastrutture che interessano aree
di proprietà di più enti pubblici e fissa regole perché gli enti pubblici , e quindi
anche le Regioni e gli enti locali, definiscano i programmi di manu-tenzione ordinaria e
straordinaria delle rispettive opere, per consentire ai tito-lari delle autorizzazioni una
corretta pianificazione delle loro attività strumentali e in specie delle attività di
installazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica.
L’art. 89 fissa le regole di condivisione dello scavo e di coubicazione dei cavi;
l’art.93 dispone che agli operatori di reti di comunicazione elettronica può essere
posto a carico solo l’obbligo di tenere indenne l’ente locale o l’ente
proprietario dalle spese necessarie per le opere di sistemazione delle aree pubbliche
coinvolte dagli interventi di installazione e manutenzione e di ripristinare le aree nei
tempi stabiliti dall’ente locale, fatte salve le tasse ed i canoni di concessione.
Tali disposizioni incidono pesantemente negli ambiti materiali affidati alla competenza
regionale più volte richiamati del governo del territorio, dell’ordinamento della
comunicazione e della tutela della salute.
2d) L’art. 95 detta disposizioni concernenti gli impianti e le condutture di energia
elettrica e le interferenze, stabilendo la necessità di chiedere all’Ispettorato del
Ministero delle comunicazioni il nullaosta sul progetto relativo a qualunque costruzione,
modifica o spostamento di condutture di energia elettrica a qualunque uso destinate o di
qualunque tubazione metalli-ca sotterrata ad ogni uso destinata. In caso di interferenze
si richiede l’osservanza delle norme generali per gli impianti elettrici del Comitato
elet-trotecnico italiano del Consiglio nazionale delle ricerche. Ove a causa di im-pianti
di energia elettrica si abbia un turbamento del servizio di comunicazio-ne elettronica, il
Ministero può promuovere lo spostamento degli impianti o altri provvedimenti idonei con
spese a carico di chi li rende necessari.
La disposizione si pone in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., oltre che per i motivi
di cui al punto 1, anche perché attribuisce ad un organo statale, (l’Ispettorato del
Ministero delle comunicazioni) la competenza a pronunciar-si sui progetti relativi alle
condutture di energia elettrica e alle tubazioni me-talliche sotterrate. Dunque lo Stato
avoca a sé competenze attinenti una mate-ria soggetta a potestà concorrente, senza
rispettare i criteri in merito stabiliti dall’art. 118 Cost., come chiariti dalla
Corte Costituzionale nella sentenza n. 303/2003.
Infatti “quando si intendano attrarre allo Stato funzioni amministrative in
sussidiarietà, di regola il titolo del legiferare deve essere reso evidente in maniera
esplicita perché la sussidiarietà deroga al normale riparto delle competenze stabilito
nell’art. 117 Cost.”: nel caso in esame tale principio non è rispettato,
perché non sono indicate le ragioni di carattere unitario che, ex art. 118 Cost.,
giustificherebbero l’allocazione delle funzioni allo Stato.
L’assunzione di funzioni da parte dello Stato non è poi proporzionata né
ra-gionevole e, soprattutto, non è accompagnata dalla previsione dell’intesa con la
Regione, invece imprescindibile ai fini della legittimità dell’attrazione delle
competenze in capo allo Stato.
P.Q.M.
Si chiede che la Corte Costituzionale dichiari
l’illegittimità costituzionale degli articoli 86, 87, 88, 89, 93, 95 e
dell’allegato n. 13 del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259 , perché in
contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costi-tuzione.
Firenze – Roma, 12 novembre 2003
Avv. Lucia Bora Avv. Fabio Lorenzoni