30 SETTEMBRE - 7 OTTOBRE 1999
SENTENZA N. 382 DELLA CORTE COSTITUZIONALE
Nel giudizio di legittimità costituzionale
della legge della Regione Veneto, riapprovata il 29 luglio 1997, concernente
"Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati da elettrodotti.
Regime transitorio", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 12 agosto 1997, depositato il 21 successivo ed iscritto al n. 53 del
registro ricorsi 1997.
Visto l’atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell’udienza pubblicata del 27 aprile 1999 il Giudice relatore Massimo Vari;
uditi l’avvocato dello Stato Gian Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei
ministri e l’avvocato Giorgio Berti per la Regione Veneto
Ritenuto in fatto
1. Con ricorso ritualmente notificato e
depositato, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge della Regione
Veneto, riapprovata dal Consiglio Regionale nella seduta del 29 luglio 1997, concernente
"Prevenzione dei danni derivanti dai campi elettromagnetici generati da elettrodotti.
Regime transitorio".
Secondo il ricorrente, tale legge, nel dettare disposizioni in tema di distanze tra le
costruzioni residenziali, scolastiche e sanitarie e le linee elettriche aree esterne con
tensione uguale o superiore a Kv 132, invade ambiti che, come confermato dall’art. 4
della legge n. 833 del 1978 e dall’art. 2, comma 14, della legge n. 349 del 1986,
rientrano nella competenza dello Stato; competenza già esercitata, peraltro, con
l’emanazione dei decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 23 aprile 1992 e
28 settembre 1995.
Si rileva, inoltre, che i valori fissati sono notevolmente diversi da quelli indicati dal
primo di tali decreti; il che comporta che le maggiori spese sostenute dal gestore della
rete elettrica, per ottemperare alle previsioni della legge medesima, ricadono su tutti
gli utenti del territorio nazionale, a fronte di un presunto e non dimostrato beneficio
degli abitanti della sola Regione Veneto.
Vi sarebbe, pertanto, non soltanto violazione della competenza legislativa dello Stato, ma
anche lesione dell’interesse nazionale e di quello di altre Regioni (art. 117 della
Costituzione).
2. Si è costituita in giudizio la Regione
Veneto, chiedendo che il ricorso sia dichiarato infondato.
Ad avviso della resistente la competenza regionale in materia sarebbe desumibile proprio
dalle disposizioni richiamate dalla difesa governativa, a sostegno della pretesa
violazione dell’art. 117 della Costituzione. Prova di ciò sarebbe il fatto che il
Governo non ha formulato rilievi sulle precedenti leggi della stessa Regione che, a
partire dal 1993 (v. leggi 30 giugno 1993, n. 27 e 1° settembre 1993, n. 43), hanno già
indicato le distanze dei fabbricati dagli elettrodotti, né su quelle successivamente
intervenute per modificare i termini iniziali di entrata in vigore delle relative
prescrizioni (v. leggi n. 7 del 1994, n. 6 del 1995, n. 6 del 1996 e n. 6 del 1997).
In realtà le stesse disposizioni legislative invocate dal Governo avrebbero come
presupposto la competenza regionale in materia di disciplina territoriale e di tutela
sanitaria, posto che l’art. 11 della legge n. 833 del 1978 ribadisce appieno tale
competenza, "limitandosi a definire gli ambiti dei principi da fissarsi con leggi
dello Stato", e che l’art. 2, comma 14, della legge n. 349 del 1986 dispone
soltanto che i Ministri dell’ambiente e della sanità provvedano a fissare i limiti
massimi di accettabilità delle concentrazioni e dell’esposizione alle fonti
inquinanti, confermando anche sotto questo profilo la competenza della Regione. Ciò
posto, la previsione di una disciplina più garantistica non sarebbe sufficiente a
configurare una invasione della competenza statale, tanto più che la delibera legislativa
impugnata contiene soltanto misure cautelative in vista dell’applicazione piena, a
partire dal 1° gennaio 2000, del nuovo regime previsto dalla legge regionale n. 27 del
1993.
Sarebbe, poi, chiaro che la legge denunciata si riferisce alla formazione di strumenti
urbanistici generali ed alle loro varianti dal 1° gennaio 1998, con un evidente richiamo
alla competenza regionale in detta materia ed ai relativi limiti. D’altro canto il
paventato incremento di oneri finanziari per l’ente gestore della rete elettrica, con
i connessi riflessi nei confronti di tutti gli utenti nel territorio nazionale,
risulterebbe un’ipotesi tutt’altro che dimostrata.
3. Con una memoria depositata
nell’imminenza dell’udienza l’Avvocatura Generale dello Stato ha insistito
per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della normativa impugnata.
Si osserva che i valori di campo elettrico e magnetico previsti dalla legge regionale sono
notevolmente inferiori (e cioè di 10 volte per il campo elettrico e di 500 volte per il
campo magnetico) a quelli fissati dalla normativa statale in piena aderenza alle
raccomandazioni provenienti dalle più autorevoli organizzazioni scientifiche a livello
mondiale (IRPA/INIRC, OMS, ICNIRP ed altre), nonché dall’Istituto Superiore di
Sanità. In tal modo le indicazioni normative della Regione Veneto avrebbero, da un lato,
superato i limiti costituzionali della potestà legislativa regionale e, dall’altro,
alterato il principio di uniformità ed omogeneità dei criteri di tutela voluto dalla
vigente legislazione statale, ledendo, altresì, l’interesse nazionale e quello delle
altre Regioni, a causa dei connessi effetti economici disaggreganti sulla generale
gestione unitaria della rete elettrica.
Nel ricostruire puntualmente l’attuale assetto normativo in materia di tutela della
salute con riferimento all’esposizione a campi elettrici e magnetici, e segnatamente
alle prescrizioni fissate per gli impianti di trasmissione e distribuzione di energia
elettrica, come pure con riguardo a settori finitimi, quali quelli della telefonia
cellulare (decreto-legge 1° maggio 1997, n. 115, convertito, con modificazioni, nella
legge 1° luglio 1997, n. 189)e dell’inquinamento acustico (legge 26 ottobre 1995, n.
447), la memoria rileva che, in tema di tutela dall’inquinamento da qualunque fonte
prodotto, è riservata allo Stato una competenza esclusiva, volta ad assicurare condizioni
e garanzie di salute uniformi per tutto il territorio nazionale; competenza nella specie
esercitata sulla base di criteri estremamente prudenziali ed oggettivamente cautelativi.
Osservato, poi, che tali esigenze di uniformità sono ribadite dalle più recenti
iniziative legislative volte a fronteggiare le esigenze di protezione dalle esposizioni a
campi elettrici e magnetici, si rammenta, altresì, che la giurisprudenza costituzionale,
in più occasioni (sentenze n. 306 del 1988 e n. 517 del 1991), ha riconosciuto la riserva
allo Stato stesso del potere di fissare limiti massimi uniformi di esposizione ad
inquinamenti chimici, fisici o biologici, all’evidente fine di assicurare un quadro
di riferimento omogeneo su tutto il territorio nazionale. Uniformità necessaria, secondo
detta giurisprudenza, anche allo scopo di evitare che si crei disparità di trattamento
fra impresa e impresa (sentenza n. 101 del 1989). Tali orientamenti non sarebbero,
d’altro canto, contraddetti da quelle sentenze (nn. 53 del 1991 e 101 del 1989) che,
nelle ipotesi in cui la normativa statale abbia stabilito solo il quadro delle linee guida
e dei valori minimi e massimi, riconoscono una potestà di specificazione a livello
regionale.
L’Avvocatura erariale, nel rilevare che in questa sede non può essere opposta la
correlazione tra la legge in esame e la previgente normativa regionale, tra cui in
particolare la legge n. 27 del 1993, osserva che quest’ultima ha dettato norme di
carattere urbanistico, subordinando, quanto agli elettrodotti, il parere favorevole della
Regione, previsto dall’art. 81 del d.P.R. n. 616 del 1977, all’esistenza di
distanze maggiori di quelle previste dal d.P.C.m. 23 aprile 1992.
Invece, la legge impugnata – nel riproporre disposizioni analoghe a quelle contenute
nell’art. 69 della legge regionale 30 gennaio 1997, n. 6, che, dopo aver formato
oggetto di rilievi governativi, furono espunte dal testo legislativo – non è (più)
da inquadrare, come la precedente legge n. 27 del 1993, nella materia urbanistica,
bensì nella materia sanitaria, con riguardo ad ambiti (la tutela della salute nei
confronti dell’esposizione ai campi elettrici e magnetici) di competenza esclusiva
dello Stato. Nel sostenere che sono da reputare eccedenti la competenza legislativa
regionale, anzitutto, le disposizioni dei commi 2, 3 e 4 dell’art. 1 della legge
denunciata, le quali prevedono che sia l’Agenzia regionale per la prevenzione e
protezione ambientale del Veneto (ARPAV) il soggetto cui spetta individuare le distanze da
mantenere fra le costruzioni esistenti e le nuove linee elettriche aeree esterne, la
memoria osserva che la Regione non avrebbe alcuna competenza in proposito, essendo i
limiti e le distanze da rispettare quelli fissati nel d.P.C.m. 23 aprile 1992;
risulterebbe, al tempo stesso, illegittimo anche il comma 1, il quale, "pur sembrando
rientrare nella materia urbanistica", andrebbe, per le sue finalità e il suo
contenuto, ricompreso anch’esso nella materia sanitaria.
Né, ad avviso dell’Avvocatura erariale, la Regione Veneto potrebbe giustificare la
nuova disciplina con l’esigenza di una normativa "più garantistica" di
quella statale vigente, attesa la necessità di unitarietà ed uniformità, quanto a
misure di protezione che hanno riflessi non solo sul piano dell’aumento dei costi
economici, ma anche su quello del rispetto dell’ambiente e del paesaggio e quindi, su
ambiti che "lo Stato deve considerare nelle proprie esclusive ed inderogabili
attribuzioni di garante di tutti gli interessi coinvolti"; interessi che riguardano
tutti i cittadini.
4. Anche la Regione ha depositato una memoria
difensiva, diffondendosi, con ulteriori argomentazioni, sulla inammissibilità e
infondatezza del ricorso.
Secondo la Regione resistente, le disposizioni censurate si limiterebbero ad incidere
cautelativamente sulla formazione degli strumenti urbanistici generali, imponendo, con
riguardo a future costruzioni residenziali, scolastiche e sanitarie, misure connesse solo
indirettamente alla materia della tutela sanitaria.
Il Governo, dal canto suo, ignorando le leggi regionali già regolarmente promulgate senza
rilievi, avrebbe in realtà colto l’occasione delle misure di salvaguardia, emanate
in attesa dell’entrata in vigore della disciplina prevista dalle citate leggi, per
censurarle tardivamente. E ciò si risolverebbe in una ragione di infondatezza e, prima
ancora, di inammissibilità del ricorso.
Nell’osservare, poi, che l’attribuzione alle Regioni di tutti i compiti di
salvaguardia in materia di utilizzazione del territorio deve farsi risalire agli artt. 79
e segg. del d.P.R. n. 616 del 1977 e, successivamente, in termini ancora più ampi agli
artt. 51 e segg. del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112, si rileva, inoltre, che
anche nel disegno di legge di iniziativa governativa, in corso di esame alla Camera dei
Deputati (A.C. N. 4816, nel testo unificato del 18 marzo 1999), verrebbe riconosciuta la
competenza delle Regioni in materia di tutela dell’ambiente e del paesaggio, oltre
che della salute. Si sostiene, infine, che la legge regionale impugnata non imporrebbe
alcun onere diretto all’ente gestore della rete elettrica, limitandosi ad adottare
misure cautelative circoscritte al territorio regionale, senza esorbitare dall’ambito
delle competenze proprie della resistente.
5. Con atto notificato alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed alla Regione Veneto in data 20 febbraio 1998, e successivamente depositato il 10 marzo 1998, sono intervenuti in giudizio il Codacons (Coordinamento delle Associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori) ed il Gruppo Verdi della Regione Veneto, i quali hanno, altresì, depositato una memoria difensiva.
Considerato in diritto
1. Con il ricorso in epigrafe il Presidente
del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in via
principale, in ordine ad alcune disposizioni della legge della Regione Veneto, riapprovata
– a seguito di rinvio del Governo – dal Consiglio regionale nella seduta del 29
luglio 1997, avente ad oggetto "Prevenzione dei danni derivanti dai campi
elettromagnetici generati da elettrodotti. Regime transitorio".
Il provvedimento legislativo in questione, composto da due soli articoli, il secondo dei
quali avente ad oggetto la dichiarazione d’urgenza del medesimo, introduce (art. 1)
una disciplina transitoria in tema di distanze di rispetto dagli elettrodotti,
all’uopo richiamando i criteri già fissati dalla precedente legge regionale 30
giugno 1993, n. 27; criteri la cui applicazione è stata via via differita nel tempo da
varie disposizioni, l’ultima delle quali (art. 69, comma 1, della legge regionale 30
gennaio 1997, n. 6) ne ha fissato la decorrenza al 1° gennaio 2000.
Il comma 1 del predetto art. 1 stabilisce - per fini di salvaguardia, fino a
quest’ultima data che, "negli strumenti urbanistici generali e nelle loro
varianti adottati dopo il 1° gennaio 1998", debbono essere previste "distanze,
tra le linee elettriche aeree esterne con tensione superiore o uguale a 132 Kv e le aree
destinate a nuove costruzioni residenziali, scolastiche e sanitarie, tali che il campo
elettrico e l’induzione magnetica non superino i valori previsti nell’art. 4
della legge regionale 30 giugno 1993, n. 27". Analogo criterio viene stabilito,
sempre a partire dal 1° gennaio 1998, dal comma 2 del medesimo art. 1, per le distanze
delle nuove linee elettriche aeree esterne rispetto alle costruzioni esistenti.
Lo stesso articolo, nel prevedere al comma 3 che, per le finalità di cui spora,
"l’ente gestore della rete elettrica è tenuto a fornire le caratteristiche
tecniche della linea agli organi competenti al rilascio dell’autorizzazione alla
costruzione e all’esercizio della stessa e all’effettuazione dei
controlli", dispone, altresì, al comma 4, che "la determinazione delle distanze
di cui ai commi 1 e 2 e i controlli relativi vengono effettuati dall’Agenzia
regionale per la prevenzione e protezione ambientale del Veneto (ARPAV)".
2. Secondo le censure prospettate nel ricorso,
la richiamata normativa invaderebbe la competenza legislativa spettante allo Stato, in
materia di fissazione di limiti massimi uniformi di accettabilità delle concentrazioni e
dell’esposizione alle fonti inquinanti, quale si evince dall’art. 4 della legge
23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale) e dall’art.
2, comma 14, della legge 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero
dell’ambiente e norme in materia di danno ambientale) e quale è già stata
esercitata con il d.P.C.m. 23 aprile 1992, avente ad oggetto i "limiti massimi di
esposizione ai campi elettrico e magnetico generati alla frequenza industriale nominale
(50 Hz) negli ambienti abitativi e nell’ambiente esterno", e con il d.P.C.m. 28
settembre 1995, recante le norme tecniche procedurali di attuazione del precedente decreto
relativamente agli elettrodotti.
Inoltre, la legge della Regione Veneto, prevedendo valori di campo elettrico e magnetico
di gran lunga inferiori a quelli del menzionato d.P.C.m. n. 23 aprile 1992, comporterebbe
un incremento di spese per l’ente gestore, che graverebbe su tutti gli utenti del
territorio nazionale, a fronte di un presunto beneficio limitato agli abitanti della
Regione Veneto. Vi sarebbe perciò, non soltanto "una violazione della competenza
legislativa dello Stato ma anche una lesione dell’interesse nazionale e di quello di
altre Regioni (art. 117 della Costituzione)".
3. Nella memoria depositata nell’imminenza dell’udienza, il ricorrente sostiene, infine, che del pari esorbitanti dalle competenze legislative della Regione sarebbero le disposizioni che affidano all’Agenzia regionale per la prevenzione e protezione ambientale del Veneto l’individuazione delle "distanze da mantenere fra le costruzioni esistenti e le nuove linee elettriche": precisamente i commi 2, 3 e 4 del predetto art. 1 della legge censurata.
4. Pregiudizialmente va dichiarato inammissibile l’intervento in giudizio del Codacons (Coordinamento delle Associazioni per la difesa dell’ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori) e del Gruppo Verdi della Regione Veneto, considerato che, nei giudizi di legittimità costituzionale in via principale, non è ammessa, per costante giurisprudenza, la presenza di soggetti diversi dalla parte ricorrente e dal titolare della potestà legislativa il cui esercizio è oggetto di contestazione (in tal senso, v. ex plurimis, sentenza n. 35 del 1995).
5. Sempre in via pregiudiziale è da
esaminare, poi, l’eccezione di inammissibilità, sollevata dalla Regione, secondo cui
il Governo avrebbe colto l’occasione dell’approvazione del denunciato
provvedimento legislativo, per una tardiva censura di precedenti leggi regionali,
regolarmente promulgate in materia senza dar luogo a rilievi, ricorrendo, a tal fine,
all’impugnazione delle "disposizioni applicative delle medesime".
L’eccezione non può essere accolta, in quanto, come si desume dalla giurisprudenza
costituzionale, ogni provvedimento legislativo ha esistenza a sé e può formare oggetto
di autonomo esame ai fini dell’accertamento della sua legittimità. A tanto, infatti,
non osta la mancata impugnazione di un precedente atto legislativo, sia pure avente
contenuto eguale od analogo, non essendo configurabile, nel giudizio di legittimità
costituzionale, una situazione di acquiescenza conseguente a tale omissione (sentenze nn.
224 del 1994 e 49 del 1987). Nel caso di specie occorre, peraltro, considerare che
l’atto legislativo impugnato, pur richiamando, quanto ai limiti della esposizione ai
campi elettrico e magnetico, i valori fissati a regime dalla legge regionale n. 27 del
1993, non si limita a riprodurre la precedente disciplina, ma ne modifica i termini
temporali di efficacia, sicchè non può in alcun modo dubitarsi che si tratti di legge
nuova, dotata di contenuti ed effetti autonomi.
6. Passando, indi, all’esame delle singole doglianze prospettate avverso la legge in epigrafe, non può essere presa in considerazione la censura concernente le competenze affidate dalla legge regionale, con i commi 2, 3 e 4 dell’art. 1 (recte: commi 3 e 4), all’agenzia regionale per la prevenzione e protezione ambientale del Veneto (ARPAV), trattandosi di doglianza dedotta solo in sede di memoria difensiva.
7. In ordine alle altre censure occorre precisare che esse, benchè genericamente proposte avverso l’art. 1 della legge, investono più esattamente i commi 1 e 2 del medesimo, sotto profili che, secondo quanto è dato desumere dal ricorso, attengono, da un canto, all’invasione delle competenze statali in tema di determinazione di valori di campo elettrico e magnetico e, dall’altro, alla lesione dell’interesse nazionale ed a quello di altre Regioni.
8. Le stesse sono, l’una, infondata e,
l’altra, inammissibile.
Muovendo da quest’ultima, va osservato che la generica denuncia di lesione
dell’interesse nazionale e di quello di altre Regioni, in relazione al prospettato
maggior aggravio economico per gli utenti di tutto il territorio nazionale, si risolve in
una doglianza di merito, inidonea come tale a dare ingresso al sindacato di
costituzionalità.
Come più volte affermato da questa Corte le censure di merito si distinguono da quelle di
legittimità essenzialmente per l’inesistenza di un parametro legale di giudizio.
Alla stregua di un siffatto criterio, occorre rilevare che manca nel ricorso qualsiasi
riferimento a dati normativi dai quali possa evincersi che gli interessi, di cui si
denuncia la lesione, si siano tradotti in positiva determinazione della legge statale,
sicchè la doglianza, come sopra prospettata, è da dichiarare inammissibile.
9. Quanto, poi, alla lamentata invasione delle
competenze legislative dello Stato, giova rilevare che le disposizioni censurate
contengono prescrizioni cautelative volte ad incidere, in primo luogo, sugli strumenti
urbanistici generali e sulle loro varianti, con riguardo alle distanze tra le aree
destinate a nuove costruzioni residenziali, scolastiche e sanitarie e le linee elettriche
aeree esterne, nonché, al tempo stesso, sulle distanze che vanno mantenute fra le
medesime linee elettriche, ove di nuova installazione, e le costruzioni esistenti.
L’espresso riferimento della legge agli strumenti urbanistici dimostra come la
Regione si mantenga, pur sempre, nell’ambito di attribuzioni sue proprie ed in
particolare nell’ambito di competenze che – anche a trascurare il più recente
intervento normativo rappresentato dagli artt. 51 e seguenti del decreto legislativo 31
marzo 1998, n. 112 – attengono, secondo la definizione di urbanistica enucleabile
dall’art. 80 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alla "disciplina del territorio
comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le
operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonché la protezione
dell’ambiente".
Come si evince dalla disposizione testè riportata, alla funzione di governo del
territorio si riallaccia anche una competenza in materia di interessi ambientali, da
reputare costituzionalmente garantita e funzionalmente collegata, secondo quanto già a
suo tempo evidenziato da questa Corte (sentenza n. 183 del 1987), alle altre spettanti
alla Regione, tra cui, oltre all’urbanistica, quale funzione ordinatrice
dell’uso e delle trasformazioni del suolo, quella dell’assistenza sanitaria,
intesa come complesso degli interventi positivi per la tutela e promozione della salute
umana. Nell’ambito di un tale assetto ordinamentale, la Regione, come ente
rappresentativo della molteplicità degli interessi legati alla dimensione territoriale,
non può non reputarsi titolare anche del potere di verifica della compatibilità degli
interventi che, attuati dai vari soggetti, comportano effetti sul territorio. Ed è questa
indubbiamente la prospettiva nella quale appare collocarsi le legge denunciata, che rimane
nell’ambito delle competenze regionali, anche se comporta l’imposizione di
distanze superiori a quelle richieste per il rispetto dei limiti massimi di esposizione ai
campi elettrico e magnetico, quali stabiliti dallo Stato nell’esercizio delle
attribuzioni ad esso riservate dall’art. 4 della legge n. 833 del 1978 e
dall’art. 2, comma 14, della legge n. 349 del 1986. Ma tali attribuzioni non possono
indurre a ritenere incostituzionale la denunciata disciplina, specie a considerare che
essa se, da un canto, implica limiti più severi di quelli fissati dallo Stato, non
vanifica, dall’altro, in alcun modo gli obiettivi di protezione della salute da
quest’ultimo perseguiti.
Oltrettutto, ove si tratti di opere di interesse statale difformi dagli strumenti
urbanistici, è sempre possibile, in presenza di prevalenti esigenze connesse agli
interessi di cui è portatore lo Stato, il ricorso alle previste procedure di
localizzazione delle opere stesse con il concorso della Regione interessata (v. d.P.R. 18
aprile 1994, n. 383, nonché art. 17, comma 6 della legge 15 maggio 1997, n. 127, e , da
ultimo, art. 55 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112).
Per questi motivi
La Corte Costituzionale
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