20-21 NOVEMBRE 2002
SENTENZA N. 466 DELLA CORTE COSTITUZIONALE
SENTENZA
nel giudizio di
legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6,
e dell'art. 3, commi 6 e 7, della legge 31 luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell'Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e
radiotelevisivo), promosso con ordinanza emessa il 31 gennaio 2001 dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Adusbef-Associazione utenti e
consumatori ed altri contro la Presidenza del
Consiglio dei ministri ed altri, iscritta al n. 374 del registro ordinanze 2001 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno 2001.
Ritenuto in fatto
Nel corso di tale giudizio, il Tar adito ha sollevato, con ordinanza
31 gennaio 2001, questione incidentale di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
6, e dell'art. 3, commi 6 e 7, della legge 31 luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo), in
riferimento agli artt. 3, 21, 136, nonché, nella sola motivazione, all'art. 41 della
Costituzione.
2.— Osserva il Tribunale rimettente che le norme
impugnate, pur prescrivendo, in ossequio a quanto statuito dalla Corte costituzionale con
la sentenza n. 420 del 1994, che non è
consentito ad uno stesso soggetto di irradiare più del 20% dei programmi televisivi su
frequenze terrestri in ambito nazionale, hanno poi demandato all'Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni di "stabilire un periodo transitorio nel quale non vengono
applicati i limiti" suddetti (art. 2, comma 6); più in particolare, continua il
giudice a quo, l'art. 3, comma 6, consentirebbe
l'esercizio delle reti eccedenti "a condizione che le trasmissioni siano effettuate
contemporaneamente su frequenze terrestri e via satellite o
via cavo", nonché "esclusivamente via cavo o via satellite",
dopo lo spirare del termine che l'Autorità — "in relazione all'effettivo e
congruo sviluppo dell'utenza dei programmi radiotelevisivi via satellite e via cavo"
— avrebbe indicato (art. 3, comma 7).
Il descritto assetto normativo avrebbe
determinato, secondo il Tar, una evidente violazione
dei principi della ragionevolezza, del pluralismo nella manifestazione del pensiero e
della libertà di iniziativa economica, così come affermati dalla citata sentenza n. 420
del 1994, il cui contenuto risulterebbe, quindi, palesemente eluso, con l'ulteriore violazione dell'art. 136 della
Costituzione. Le disposizioni legislative denunciate, attribuendo, infatti, all'Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni un potere non delimitato nel tempo, consentirebbero
l'indefinita protrazione del regime televisivo giudicato incostituzionale.
3.— Il Tar ritiene che le questioni sollevate siano
rilevanti per la definizione del giudizio
instaurato, sottolineando che l'insieme degli atti impugnati sarebbe stato adottato nella
vigenza del predetto regime transitorio. Il rilascio delle concessioni sarebbe avvenuto, pertanto, utilizzando "le risorse quali risultavano disponibili dopo aver
assicurato, in applicazione della normativa impugnata, la continuità della gestione alle
imprese che superavano il predetto limite", con la conseguenza che, ove il detto
regime transitorio venisse caducato, "risulterebbe incrementata la disponibilità di
frequenze da assegnare ad altri aspiranti, con evidente beneficio del pluralismo nella
manifestazione del pensiero e
nell'informazione".
4.— Le
questioni di costituzionalità sono ritenute dal giudice a quo non manifestamente infondate in riferimento agli artt. 3, 21 e 136 della
Costituzione, nonché in riferimento al principio della libertà di iniziativa economica,
richiamato nella sola motivazione dell'ordinanza.
Il collegio rimettente sottolinea, a tal proposito, che la richiamata
sentenza n. 420 del 1994 avrebbe consentito la protrazione — limitatamente al periodo
transitorio indicato dal decreto-legge 27 agosto 1993, n. 323 (Provvedimenti urgenti in
materia radiotelevisiva) — del regime previsto dall'art. 15, comma 4,
della legge 6 agosto 1990, n. 223 (Disciplina
del sistema radiotelevisivo pubblico e privato), dalla stessa sentenza giudicato incostituzionale, nonché la
provvisoria legittimazione dei concessionari a proseguire nell'attività di trasmissione,
così escludendosi un "vuoto" normativo.
Tale periodo, che non avrebbe dovuto
superare la data dell'agosto del 1996, è stato prorogato fino al 31 luglio del 1997 dal
decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 545 (Disposizioni urgenti per l'esercizio dell'attività
radiotelevisiva), convertito, con modificazioni, nella
legge 23 dicembre 1996, n. 650. La legge n. 249 del 1997, anziché sancire
— prosegue il collegio rimettente — il definitivo superamento del precedente assetto
normativo dichiarato incostituzionale, avrebbe rinviato ad una data imprecisata
l'efficacia dei limiti anticoncentrativi dalla stessa previsti, con consequenziale
violazione degli artt. 3 e 21 della Costituzione, nonché dell'art. 136 per elusione del giudicato costituzionale di cui alla citata
sentenza n. 420 del 1994.
Il collegio rimettente conclude
ritenendo non condivisibili i rilievi prospettati dai controinteressati, secondo i quali,
da un lato, il legislatore conserverebbe un ampio margine di discrezionalità nel graduare
nel tempo trasformazioni coinvolgenti rilevanti interessi, dall'altro sarebbe pienamente
legittimo il conferimento di poteri regolatori ad un'Autorità amministrativa
indipendente, al fine di determinare il momento più opportuno per la transizione dal
regime provvisorio a quello definitivo. Osserva, infatti, il Tar del Lazio che "la sentenza n. 420 del 1994 ha già accordato al legislatore una
moratoria di circa due anni, inutilmente decorsa ed illegittimamente dilatata", e che
"degli istituti invocati dalle parti resistenti non può farsi un uso strumentale,
che si risolva nella grave lesione del giudicato costituzionale e nella plateale
violazione dei principi in esso affermati".
5.— E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, nella persona dell'avvocato Giorgio D'Amato,
deducendo l'inammissibilità e l'infondatezza
della questione sollevata.
In particolare, si sostiene
l'inammissibilità per difetto di rilevanza sulla
base del seguente ordine di motivi:
a) l'ordinanza di rimessione
fonderebbe il giudizio di rilevanza sull'erroneo presupposto dell'impugnazione del piano
nazionale di assegnazione delle frequenze per la radiodiffusione televisiva, rimasto,
invece, "estraneo" all'oggetto del
giudizio a quo;
b) il Tar assumerebbe erroneamente che
le concessioni sarebbero state rilasciate utilizzando le risorse disponibili rimaste
libere dopo aver assicurato la continuità della gestione alle "reti eccedenti".
L'affermazione sarebbe, secondo la difesa erariale, non corretta, in quanto tutte le
frequenze destinate al servizio di radiodiffusione televisiva dal piano nazionale di
ripartizione delle frequenze adottato dal
Ministro delle comunicazioni sono state assegnate dal
piano elaborato dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni. L'eventuale
caducazione del regime transitorio censurato non potrebbe comportare, pertanto,
l'incremento della disponibilità di frequenze da attribuire ad altri aspiranti, come
ritenuto, invece, dal giudice rimettente;
c) quest'ultimo, inoltre, considererebbe applicabile
alla fattispecie oggetto del giudizio il comma 6 dell'art. 2 della legge n. 249 del 1997.
La predetta disposizione, rileva l'Avvocatura, si indirizza, viceversa, ai soli programmi
in tecnica digitale (o numerica) e non anche
a quelli trasmessi in tecnica analogica, che sono gli unici ad essere presi in
considerazione dai provvedimenti impugnati.
Inoltre, il medesimo art. 2, comma 6,
quando menziona le "autorizzazioni" si
riferirebbe esclusivamente ai provvedimenti autorizzatori rilasciati sia per la ripetizione di segnali di
emittenti estere o della concessionaria pubblica di cui agli artt. 38 e 43 della legge 14
aprile 1975, n. 103 (Nuove norme in materia di diffusione radiofonica e televisiva), sia per i trasferimenti
di proprietà di società esercenti l'attività radiotelevisiva di cui all'art. 1, comma
6, lettera c), numero 13, della stessa legge n. 249 del 1997. La norma, dunque, non
disciplinerebbe la situazione delle reti eccedenti,
per l'esercizio delle quali non occorrerebbe
alcuna autorizzazione ministeriale.
L'Avvocatura generale dello Stato conclude le proprie
argomentazioni difensive, in punto di rilevanza, ritenendo la questione sollevata astratta perché non strumentale alla tutela delle
posizioni soggettive azionate nel giudizio.
Sotto altro profilo, la difesa dello
Stato deduce l'inammissibilità della questione sollevata, in quanto il suo accoglimento
inciderebbe sulla scelta legislativa di determinare le modalità di messa a regime del
sistema misto disciplinato dalla legge censurata.
6.— Nel merito, l'Avvocatura sostiene l'infondatezza delle censure con riferimento a tutti i parametri
costituzionali evocati.
Il rimettente non avrebbe, infatti,
spiegato le ragioni dell'asserita violazione dei principi del pluralismo e di
ragionevolezza, limitandosi a richiamare l'ordine delle argomentazioni sviluppato nella
sentenza n. 420 del 1994.
Il richiamo sarebbe non corretto,
nella prospettiva della difesa erariale, secondo la quale
l'attuale giudizio si svolgerebbe sotto
la vigenza di un diverso assetto normativo che,
in ossequio alle prescrizioni contenute nella predetta decisione, avrebbe limitato il numero delle reti assentibili ad uno
stesso operatore privato (art. 2, comma 6).
Ad avviso dell'Avvocatura la
disciplina contenuta nell'art. 3, commi 6 e 7, non
potrebbe protrarre, senza soluzione di
continuità, il regime transitorio precedente il
1997. La norma, infatti, risponderebbe ad una logica coerente con il differente scenario
normativo e tecnico (legato alla rivoluzione digitale e al processo di convergenza in
atto) nel quale si applicherebbe.
La rapida evoluzione tecnologica,
conclude l'Avvocatura, ha portato di recente il legislatore a differire, con decreto-legge
23 gennaio 2001, n. 5 (Disposizioni urgenti per il differimento di termini in materia di
trasmissioni radiotelevisive analogiche e digitali, nonché per il risanamento di impianti
radiotelevisivi), convertito, con modificazioni, nella legge 20 marzo 2001, n. 66, i
termini per il rilascio delle concessioni per la radiodiffusione televisiva privata in
ambito locale su frequenze terrestri in tecnica analogica. Ciò al fine di favorire, senza
gravosi oneri di riconversione e ristrutturazione, il migliore e più rapido passaggio ad
un sistema di trasmissione in tecnica digitale.
7.— E' intervenuta nel giudizio
l'Adusbef-Associazione utenti e consumatori, rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo
Cerniglia, chiedendo l'accoglimento della sollevata questione di legittimità
costituzionale, con richiamo alle
argomentazioni già contenute nell'ordinanza del Tar.
8.— Si
è costituita la RAI-Radiotelevisione Italiana s.p.a., rappresentata e difesa
dall'avvocato Filippo Satta, sostenendo che la questione, nei termini prospettati dall'ordinanza di rimessione,
non è fondata.
In particolare, la società deducente
ha contestato che la disciplina contenuta nella legge n. 249 del 1997 possa essere
qualificata quale proroga pura e semplice del regime transitorio instaurato con il
decreto-legge n. 323 del 1993, e proseguito con l'emanazione del decreto-legge n. 545 del
1996. La suddetta legge avendo introdotto, infatti, una nuova e più restrittiva disciplina antitrust, con
fissazione al 20% del limite
anticoncentrativo, si sarebbe adeguata ai principi affermati dalla sentenza n. 420 del
1994.
La previsione, poi, di un regime
transitorio di deroga al suddetto limite
risponderebbe, secondo la difesa della RAI,
alla profonda e coerente razionalità di consentire agli operatori privati "eccedenti" di
continuare in questa fase di transizione a trasmettere in simulcast, in attesa che la maturazione del mercato
satellitare consenta di riversare sullo stesso l'intera attività radiodiffusiva, con
conseguente possibilità di cedere a terzi la
concessione terrestre eccedentaria "in maniera industrialmente ed economicamente
indolore".
Quanto all'assunta violazione
dell'art. 21 della Costituzione, la difesa della RAI sottolinea che la riduzione di un
operatore in eccedenza non sarebbe da sola
sufficiente ad assicurare il pluralismo. Una disciplina antimonopolistica che intenda
garantire il pluralismo esterno non potrebbe prescindere,
si sostiene, dalla concreta situazione del mercato assoggettato a controllo. In questa
prospettiva assumerebbe valenza determinante la valutazione del bacino di utenza coperto
dal gestore, a prescindere dal numero delle reti televisive possedute.
La difesa della concessionaria del
servizio pubblico conclude affermando che le condizioni per la trasformazione del settore
radiotelevisivo sarebbero ormai mature. L'innovazione tecnologica numerica terrestre consentirà un aumento illimitato della
disponibilità di radiofrequenze assegnabili, con conseguente accentuazione del pluralismo
informativo.
La stessa Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni avrebbe confermato, secondo la difesa della RAI, l'avvenuto mutamento
della situazione del mercato, affermando, con
deliberazione 13 giugno del 2000, n. 365, che l'istruttoria volta ad accertare la sussistenza delle condizioni per
l'adozione della misura anticoncentrativa di cui all'art. 3, commi 6 e 7, è oramai
pressoché conclusa.
9.— Si è costituita in giudizio la società
Rete A s.r.l., rappresentata e difesa dall'avvocato Federico Sorrentino, chiedendo
l'accoglimento della questione sollevata.
In via preliminare, viene ribadita la
sussistenza della rilevanza delle sollevate questioni atteso che l'accoglimento delle
stesse condurrebbe non solo all'annullamento delle autorizzazioni rilasciate alle reti
eccedenti, ma finirebbe anche per incidere sui criteri seguiti dall'Agcom
nell'assegnazione delle frequenze e nella stessa determinazione del numero delle reti a
copertura nazionale.
Nel merito, la società deducente
osserva, innanzitutto, che la normativa impugnata, non rispettando le prescrizioni
contenute nella sentenza n. 420 del 1994, violerebbe l'art. 136 della Costituzione.
In ordine all'inosservanza dell'art.
21 della Costituzione, la difesa della parte sostiene che la disciplina censurata,
consentendo il superamento dei limiti anticoncentrativi per un periodo di tempo
indeterminato, si porrebbe in netto contrasto con il principio del pluralismo informativo.
Né varrebbe l'obiezione relativa alla valenza temporanea delle disposizioni in esame.
Rileva la difesa di Rete A che già in altre occasioni la Corte ha salvato la normativa radiotelevisiva da una declaratoria di incostituzionalità facendo
leva sulla assunta transitorietà della stessa, cui, però, non
sarebbe mai seguita una disciplina conforme
alle indicazioni costituzionali.
La durata del periodo transitorio
— legata ad una valutazione discrezionale dell'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni — sarebbe, nella prospettiva della esponente, guidata dall'esigenza di
assicurare il passaggio al sistema satellitare o via cavo senza alcuna perdita economica
per il soggetto interessato, al fine di tutelare le imprese operanti in violazione delle
regole anticoncentrazione, relegando sullo
sfondo l'esigenza — in realtà primaria — di garantire il rispetto del principio
del pluralismo informativo.
La società conclude le proprie
argomentazioni difensive sottolineando la necessità che la Corte estenda, in via
consequenziale, la dichiarazione di illegittimità costituzionale anche all'art. 3, comma
11, quarto periodo, della legge n. 249 del
1997. Tale disposizione attribuirebbe, infatti, all'Autorità lo stesso potere
discrezionale nella determinazione del
periodo di permanenza nell'etere anche della seconda emittente criptata (Tele+Nero).
10.— Si è costituita la società R.T.I.-Reti
Televisive Italiane s.p.a., rappresentata e difesa dagli avvocati Aldo Bonomo, Aldo
Frignani, Luigi Medugno e Avilio Presutti, eccependo,
in via preliminare, l'inammissibilità per irrilevanza delle sollevate questioni per le
stesse motivazioni illustrate dalla difesa erariale.
La deducente, sul punto, aggiunge che, allo stato, nessuna delle reti in
esercizio è assegnataria di frequenze, che verranno determinate nell'ulteriore fase di
progettazione, rinviata, secondo quanto
previsto negli atti di concessione, al
termine di 24 mesi dal 31 luglio 1999, con possibilità di proroga.
Il problema dell'uso e della giusta
distribuzione della provvista di frequenze disponibili potrà, pertanto, divenire attuale
soltanto alla scadenza del predetto termine; anche se — sempre secondo la difesa di
R.T.I. — il sopravvenuto accantonamento del piano analogico per effetto dell'art. 2-bis della legge
n. 66 del 2001 renderà vana qualunque attesa.
Nel merito, si sostiene la manifesta
infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma 6, della
legge n. 249 del 1997, che fissando il limite
anticoncentrativo del 20%, avrebbe recepito puntualmente il dettato della sentenza n. 420 del 1994.
Ad avviso della società R.T.I., la prospettata questione di incostituzionalità
dell'art. 3, commi 6 e 7, sarebbe anch'essa manifestamente infondata.
La disciplina transitoria, infatti, risulterebbe legittima per un duplice ordine di
motivi. Innanzitutto, perché garantirebbe il principio del pluralismo informativo,
impedendo l'estinzione di una emittente nazionale, cui non potrebbe seguire il subingresso
di un nuovo operatore privato. In secondo luogo, perché alla stessa rete
"eccedente" il legislatore avrebbe attribuito un ruolo di traino verso la
maggiore diversificazione dei mezzi di trasmissione, funzionale al più rapido sviluppo
della tecnologia digitale.
La normativa transitoria, conclude
l'esponente, non potrebbe essere considerata come mera prosecuzione temporale del regime
giuridico esistente prima della sentenza n. 420 del 1994. L'emittente "fuori
limite" (identificata in Retequattro) svolgerebbe, infatti, rispetto al passato, la
sua attività di trasmissione via etere sulla base di un titolo non stabile, con
consequenziali ripercussioni sull'intera
fisionomia dell'attività di impresa dalla stessa svolta.
La società sottolinea, infine, che la
preoccupazione manifestata dal giudice rimettente di una indefinita protrazione
dell'attuale sistema regolamentare per lo stato dell'evoluzione tecnologica sarebbe
sconfessata dall'attività posta in essere dall'Autorità di settore e dalle recenti
novità normative.
Nella deliberazione n. 365 del 2000
(sopra citata) l'Autorità ha, infatti, ritenuto pressoché
conclusa l'istruttoria sulla
misura anticoncentrativa ad essa demandata dal legislatore ex art. 3, commi 6 e 7.
Il decreto-legge n. 5 del 2001 ha previsto il rilascio delle
licenze e delle autorizzazioni per le trasmissioni digitali — da parte del Ministero
per le comunicazioni — in base ad un regolamento da adottarsi, dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, entro il 30
giugno 2001.
11.— Si sono costituite le società TV Internazionale
s.p.a e
Beta Television s.r.l., rappresentate e
difese dagli avvocati Alessandro Pace, Piero D'Amelio e Ottavio Grandinetti, chiedendo
l'accoglimento delle sollevate questioni di legittimità costituzionale.
Le disposizioni impugnate —
evidenzia la difesa delle predette società — realizzerebbero una protrazione, con
aggravio, del precedente assetto normativo giudicato incostituzionale dalla sentenza n. 420 del 1994. L'attuale piano di
assegnazione delle frequenze consentirebbe, infatti, la concentrazione in capo ad un unico
operatore privato di tre reti sulle undici (e non più dodici) complessivamente
pianificate.
L'occupazione illegittima da parte
delle tre reti R.T.I. di un cospicuo numero di radiofrequenze terrestri impedirebbe,
inoltre, di ridurre l'attuale disparità di trattamento esistente tra queste ultime e le
altre reti nazionali nella copertura televisiva
via etere terrestre.
La difesa delle società afferma che la mancanza di un parametro
normativamente stabilito, secondo i principi propri della riserva di legge, nella
definizione del potere attribuito all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
confermerebbe la illegittimità delle norme denunciate.
I deducenti sostengono, infine, che
dovrebbe essere dichiarata l'incostituzionalità consequenziale dell'art. 3, comma 11,
della stessa legge n. 249 del 1997, il quale,
pur prescrivendo che "nessun soggetto può essere destinatario di più di una
concessione televisiva su frequenze terrestri in ambito nazionale per la trasmissione di
programmi in forma codificata", vanificherebbe tale
divieto consentendo il permanente utilizzo della seconda rete criptata, sia pure in via
provvisoria, "alle stesse condizioni e termini previsti dai commi 6 e 7" dello
stesso articolo.
Nello svolgimento delle successive
argomentazioni difensive sul punto, le società assumono l'incostituzionalità non
soltanto della disciplina "provvisoria" delle trasmissioni codificate, ma anche
di quella "a regime". La ragione sarebbe insita nella stessa natura limitata
delle frequenze radioelettriche, che non potrebbero, in quanto tali, essere assegnate ad
emittenti criptate. Tale assegnazione ridurrebbe, infatti, inevitabilmente il numero delle
opzioni informative disponibili per quei cittadini che non intendessero sottoscrivere un abbonamento
ad una pay-tv.
La scelta legislativa risulterebbe,
pertanto, ad avviso delle esponenti, irrazionale e lesiva del pluralismo, nonché "in
contrasto con i limiti dell'utilità sociale e dell'interesse generale, i quali, ai sensi
degli artt. 41 e 42, primo comma, seconda
parte, della Costituzione, devono
caratterizzare la disciplina dei beni (come l'etere) assoggettati al governo dello
Stato".
Ancora secondo la difesa della
società la gravità dell'espediente
legislativo volto a neutralizzare i divieti contenuti, rispettivamente, nell'art. 2, comma
6, e nell'art.
3, comma 11, si misurerebbe alla luce della
previsione, contenuta nell'art. 17, comma 2, del regolamento per il rilascio delle
concessioni, dell'eventuale "subentro" di un terzo interessato nella posizione
"utile" occupata in graduatoria da "Retequattro" e da "Tele+
Nero", qualora "entro il termine di
cui ai commi 6 e 7 dell'art. 3 della legge risultino rimosse le condizioni ostative
all'esercizio, sulle frequenze terrestri in tecnica analogica, delle reti eccedenti". Il che dovrebbe consentire la possibilità di un
eventuale subentro "in
soprannumero" da parte di un terzo acquirente, con la grave conseguenza di impedire l'attuazione delle concessioni
rilasciate nel luglio del 1999. Non si potrebbe, infatti, così trasferire alle altre
emittenti le frequenze "necessarie" per la copertura del territorio.
12.— Si sono costituite le
società Prima TV s.p.a. ed Europa TV s.p.a., rappresentate e difese dagli avvocati
Roberto Afeltra e Felice Vaccaro, le quali, in via preliminare, chiedono che la Corte
dichiari inammissibili le questioni per difetto di rilevanza. La sopravvivenza transitoria
delle due reti eccedenti non avrebbe, infatti, causato una minore disponibilità di
frequenze assegnabili. Sul punto vengono sviluppate argomentazioni
difensive analoghe svolte dall'Avvocatura generale dello Stato e dalla società R.T.I.
Nel merito, le predette società
deducono l'infondatezza della questione di legittimità costituzionale dell'art. 2, comma
6, della legge n. 249 del 1997, atteso che le Tele+ non avrebbero mai debordato dal limite
anticoncentrativo del 20%.
Quanto alla violazione dell'art. 3,
commi 6 e 7, della stessa legge, le esponenti evidenziano,
con argomentazioni analoghe a quelle esposte dalla società R.T.I., il
pericolo di estinzione di una emittente nazionale senza contestuale aumento del pluralismo
informativo.
13. — Si è costituita la società Centro Europa 7 s.r.l., rappresentata e difesa
dagli avvocati Giuseppe Oneglia, Renzo Vistarini e Raffaele Izzo, ripercorrendo l'iter motivazionale
dell'ordinanza del Tar e condividendo le censure di incostituzionalità sollevate. La
società aggiunge che l'attuale normativa di settore le impedirebbe di utilizzare
concretamente le frequenze che le sono state assegnate nella fase di pianificazione, e
conclude per l'accoglimento delle questioni sollevate.
14.— Nell'imminenza dell'udienza
pubblica del 6 novembre 2001, sono state depositate ulteriori memorie difensive.
L'Avvocatura generale dello Stato
ribadisce l'erronea valutazione della rilevanza effettuata dal giudice rimettente,
aggiungendo che esula dall'oggetto della questione sollevata dal Tar qualunque valutazione
attinente alla non equivalente copertura del territorio nazionale da parte delle reti,
così come eventuali illegittimità dei provvedimenti amministrativi adottati.
Si precisa, ad ogni modo, che
l'eventuale caducazione delle norme impugnate non
determinerebbe un incremento della disponibilità di frequenze per gli altri
concessionari, atteso che: a) le frequenze occupate dalla rete "eccedente" non
sarebbero corrispondenti a quelle di una rete configurata nel piano; b) non si potrebbe
effettuare una assegnazione provvisoria in mancanza di specifica indicazione del piano
stesso.
La difesa erariale evidenzia, inoltre,
che una eventuale sentenza di accoglimento inciderebbe negativamente sul c.d. piano di
"disarmo bilanciato" predisposto dal legislatore del 1997, che vorrebbe una
contestuale attuazione delle norme di cui all'art.
3, commi 6, 7 e 9, della legge n. 249 del
1997 (quest'ultimo comma è relativo al programma di ristrutturazione di una delle reti
della RAI in una emittente che non può avvalersi di risorse pubblicitarie).
Nel merito, l'Avvocatura si sofferma
ampiamente sulla nuova tecnica di trasmissione digitale per evidenziare che l'aumento del
numero dei programmi irradiabili non può non avere una ricaduta sui criteri di
adeguamento ai principi costituzionali in materia.
Il nuovo scenario digitale riceverà
completa definizione, continua la difesa erariale, entro l'anno 2006, secondo quanto
disposto dall'art. 2-bis, comma 5, della legge
n. 66 del 2001; medio tempore verrà consentita
la sperimentazione della diversa tecnica di trasmissione con obbligo dei soggetti titolari
di più di una concessione di riservare almeno il 40% della capacità di trasmissione di
ciascun blocco di programmi ad altri operatori. Riferisce sempre l'Avvocatura che
l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, con deliberazione del 7 agosto 2001, n.
346, sulla base della predetta normativa e all'esito di approfondite analisi di mercato,
ha fissato il termine del 31 dicembre 2003 per il definitivo abbandono dell'etere
terrestre da parte delle reti eccedenti, con riserva di
rivedere il termine stesso entro il 31 gennaio 2003, prevedendo che alla
data per prima indicata, almeno il 50% della popolazione sarà in grado di ricevere
segnali televisivi digitali e satellitari.
Per le esposte ragioni, l'Avvocatura
conclude, anche alla luce delle menzionate novità legislative e provvedimentali, nel
senso della inammissibilità o infondatezza
della questione sollevata.
15.— La difesa della RAI s.p.a. si richiama anch'essa
al contenuto della legge n. 66 del 2001 e al provvedimento n. 346 del 2001 dell'Autorità
per evidenziare come la soglia del 50% —
ritenuta dall'Agcom stessa un giusto "bilanciamento tra la necessità di procedere ad
una rapida deconcentrazione e le esigenze economiche delle imprese" — appaia
rispondente ai criteri di ragionevolezza e proporzionalità.
Dopo aver sottolineato la natura del
tutto eterogenea della misura prevista
dall'art. 3, comma 9, rispetto alle misure anticoncentrative disposte dai commi 6 e 7
dello stesso art. 3, la deducente insiste nella dichiarazione di infondatezza della
questione sollevata dal Tar.
16.— La difesa di Rete A s.r.l. mette in evidenza,
nella memoria depositata, che il termine del 31 dicembre 2003 fissato dall'Agcom è: a)
eccessivamente lontano in relazione alla perdurante situazione di accertata
illegittimità; b) non "credibile" alla luce della facoltà di proroga prevista;
c) "smentito" da altre analisi di mercato, secondo le quali la diffusione
digitale interesserà il 60% delle famiglie italiane soltanto nel 2017.
La deducente aggiunge, inoltre, che il
legislatore e l'Agcom avrebbero disegnato un circolo vizioso, attribuendo il compito di
stimolare e accelerare il passaggio alle nuove tecnologie ai principali operatori privati,
che hanno interesse a ritardare l'attuazione di un sistema che porterà alla perdita della
rete "eccedente".
La parte insiste, pertanto, per
l'accoglimento della questione sollevata.
17.— La difesa di R.T.I. s.p.a., rispetto alle
argomentazioni difensive prospettate nell'atto di costituzione, sottolinea la necessità
di una rinnovata valutazione del requisito della rilevanza ad opera del giudice a quo, in quanto: a) non sarebbe stata impugnata,
da parte dei ricorrenti, la deliberazione n. 346 del 2001 dell'Agcom; b) tale deliberazione ha fissato il termine finale
del regime transitorio, con consequenziale venuta meno della natura indeterminata delle
disposizioni censurate. Da qui la prospettata necessità di una restituzione degli atti al
giudice a quo, già
altre volte, effettuata dalla Corte in presenza di ius
superveniens contenuto in atti non aventi forza di legge (vengono citate la sentenza
n. 177 del 1991 e l'ordinanza n. 173 del 1973).
Il suddetto provvedimento
dell'Autorità viene richiamato anche al fine di riaffermare l'infondatezza della
questione di legittimità costituzionale, atteso che non sussisterebbe più né il rischio
di una protrazione indefinita del regime transitorio, né una applicazione dello stesso
per un periodo ancora eccessivamente lungo.
In questo quadro si inserirebbe la
legge n. 66 del 2001, che avrebbe integrato il regime transitorio previsto dalla legge n.
249 del 1997, rispettando le indicazioni date dalla sentenza n. 420 del 1994.
Dopo aver ricordato le disposizioni
più rilevanti del nuovo assetto televisivo
"imposto" dal legislatore, la
difesa di R.T.I. sostiene che le attuali reti "eccedentarie" dovranno — alla
luce, soprattutto, di quanto statuito dall'art. 2-bis
della legge citata — svolgere un ruolo trainante del sistema verso la conversione
delle tecniche di trasmissione e conseguentemente verso la migliore attuazione del
principio del pluralismo informativo.
La società deduce, inoltre, che una
ipotetica dichiarazione di illegittimità costituzionale determinerebbe il crollo
dell'intero sistema televisivo, in quanto: a) verrebbe a
cadere l'insieme degli atti impugnati; b) le imprese sarebbero private dei
titoli abilitativi, tornando ad operare in una situazione di precarietà ed incertezza; c)
non sarebbe possibile assegnare frequenze "ad altri aspiranti", atteso che, venute meno le concessioni, tutti i
soggetti diventerebbero soltanto "aspiranti"; d) non si potrebbe procedere
all'assegnazione di frequenze in presenza di un piano "annullato".
A questo, la difesa della parte
aggiunge che l'impossibilità di assegnazione delle frequenze deriverebbe anche dal fatto
che le stesse sarebbero localizzate in determinati punti di irradiazione, suscettibili, in
quanto tali, di utilizzazione soltanto mediante gli impianti disattivati. Tutto questo
evidenzierebbe l'errore in cui sarebbe incorso il giudice rimettente; da ciò la
rafforzata necessità di un riesame della rilevanza della questione da parte di
quest'ultimo.
18.— La difesa di TV Internazionale s.p.a. e di Beta
Television s.r.l., in ordine alle diverse eccezioni sollevate dalle parti costituite sulla
rilevanza della questione, replica che, affinché la questione di legittimità
costituzionale possa dirsi rilevante, è sufficiente "una non implausibile
motivazione sulla applicabilità nel giudizio a quo delle
disposizioni" censurate; osserva che, in ogni caso, nell'ipotesi concreta la
rilevanza deriva dal fatto che il trasferimento sul satellite delle reti eccedenti
consentirebbe di "recuperare" un numero elevato di radiofrequenze suscettibili
di nuova assegnazione.
Nel merito, le società ribadiscono la
"consecuzione" temporale e concettuale esistente tra la disciplina oggetto della
sentenza n. 420 del 1994 e la legge n. 249 del 1997, attestata dal fatto che la rete
eccedente di R.T.I. continuerebbe ad operare grazie al rilascio della concessione avvenuta
nel 1992 sulla base dell'art. 15, comma 4, della legge n. 223 del 1990, dichiarato
incostituzionale con sentenza n. 420 del 1994.
Le deducenti affermano, inoltre, in
risposta alla sostenuta assenza di effetti favorevoli al pluralismo in caso di cessazione
dell'attività delle reti eccedenti, che una sentenza di accoglimento consentirebbe
all'emittente Centro Europa 7 di iniziare ad operare nel mercato e, più in generale, agli
altri soggetti concessionari di ottenere le frequenze in concreto assegnate.
Quanto alla dedotta influenza
dell'innovazione tecnologica digitale sulla garanzia del pluralismo osserva che tale
influenza non sarebbe attuale, tenuto conto che la tecnologia digitale sostituirà quella analogica soltanto "entro
l'anno 2006", quando già saranno scadute le concessioni sessennali rilasciate nel
luglio del 1999.
La situazione, ad avviso delle
deducenti, non è mutata né con la fissazione del termine ad opera della deliberazione
dell'Agcom n. 346 del 2001 (termine ritenuto inattendibile e suscettibile di
successive proroghe), né con l'emanazione della legge n. 66 del 2001. Gli artt. 1 e 2-bis di detta
legge sarebbero, anzi, anch'essi incostituzionali perché: a) l'art. 1 impedirebbe alle
amministrazioni competenti — in contrasto con gli artt. 3, 21, 41 e 97 della
Costituzione — di esercitare le funzioni di governo dell'etere, là dove consente
alle reti (anche prive di concessioni) di proseguire nell'esercizio delle loro
trasmissioni sino all'attuazione del nuovo piano digitale; b) gli artt. 1 e 2-bis perpetuerebbero sino al 2007 — in
contrasto con gli artt. 3, 21, 41, 97 e 136 della
Costituzione — uno stato di fatto già dichiarato incostituzionale, consentendo, al contempo, che l'etere terrestre
continui — in contrasto con gli artt. 3,
21, 41, 42 e 97 — ad essere utilizzato dalle emittenti criptate di un solo gruppo
imprenditoriale.
La difesa delle società insiste,
pertanto, nelle conclusioni già rassegnate nell'atto di costituzione e nella richiesta di
dichiarazione di incostituzionalità consequenziale delle norme da ultimo richiamate.
19.— La difesa di Prima TV s.p.a. ed Europa TV
s.p.a. prospetta, innanzitutto, la violazione del principio di pari trattamento, per
l'ingiustificato regime giuridico che caratterizza le trasmissioni criptate rispetto a
quelle in chiaro.
Le deducenti, dopo aver sottolineato
il rapporto di stretta dipendenza esistente tra impianti e frequenze secondo quanto già
riferito dalla difesa di R.T.I, chiedono che la Corte disponga la restituzione degli atti
al giudice a quo a seguito della emanazione
della più volte citata deliberazione della Agcom n.
346 del 2001.
20.— La società Centro Europa 7 s.r.l. — dopo
aver sostenuto l'irrilevanza ai fini della decisione della sopravvenuta fissazione del
termine da parte dell'Agcom secondo le linee difensive già tracciate dalla società Rete A — sottolinea che tuttavia l'emittente da essa
gestita è l'unica ad avere ottenuto regolare concessione ma che non può operare per la
mancata assegnazione delle frequenze da utilizzare; evidenzia la gravità dell'attuale
assetto televisivo caratterizzato dalla presenza di tre reti nazionali di R.T.I. su un
totale di sei effettivamente operanti, delle quali due "Tele+Bianco e Telemarket
(Elefante) non farebbero informazione, la prima in quanto pay tv e la seconda perché emittente di sole
televendite"; insiste, pertanto, per
l'accoglimento della questione.
21.— A seguito dell'udienza
pubblica del 6 novembre 2001 la Corte, con ordinanza
istruttoria 3 dicembre 2001, ha disposto,
"ai fini di una più completa valutazione di tutti gli aspetti della controversia e
delle tesi contrapposte illustrate dalle parti", l'acquisizione di una serie di
elementi di conoscenza circa l'assetto radiotelevisivo italiano, con particolare riguardo
a quello in ambito nazionale, la sua evoluzione nel tempo, specie nel periodo transitorio,
e i fattori che hanno concorso a determinarlo,
compresi, tra gli altri, gli aspetti tecnici
(tecnologie di trasmissione, impianti, frequenze, copertura del territorio, ecc.),
economici (assetti proprietari, accordi tra emittenti, ecc.) e finanziari (entrate e
costi, entità e distribuzione della raccolta pubblicitaria, ecc.).
La Corte, con la predetta ordinanza,
ha previsto i termini e le modalità dell'esecuzione dell'istruttoria, affidando al
Giudice relatore, quale giudice per l'istruzione, l'acquisizione degli elementi sopra
indicati e la determinazione dei termini per i singoli adempimenti.
22.— Il Giudice per l'istruzione ha disposto l'acquisizione degli elementi di conoscenza
indicati, inoltrando formale richiesta al Ministero delle comunicazioni e all'Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni (in data 4 febbraio 2002), nonché all'Autorità della
concorrenza e del mercato (in data 14 febbraio 2002).
In relazione alle rispettive
competenze tecniche è stato chiesto di indicare, con riferimento:
A. alle
emittenti televisive private nazionali e alla concessionaria del servizio
pubblico:
- gli impianti di radiodiffusione
televisiva nazionale esercenti nei seguenti periodi: a) 1 ottobre 1984-agosto 1990 (in
riferimento al decreto-legge 6 dicembre 1984,
n. 807 - legge 6 agosto 1990, n. 223); b) agosto 1990-agosto 1993 (in riferimento al decreto-legge 27 agosto 1993, n. 323); c) agosto
1993-agosto 1996 (in riferimento al decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 545); d) agosto
1996-luglio 1997 (in riferimento alla legge
31 luglio 1997, n. 249); e) luglio 1997- luglio 1999 (in riferimento alla data di rilascio
delle concessioni e delle autorizzazioni per le emittenti private); f) luglio 1999 fino
alla data di comunicazione della richiesta inoltrata
(con aggiornamento alla data dell'adempimento istruttorio), con indicazione
delle aree coperte e della localizzazione dei siti di emissione dei segnali televisivi;
B. all'evoluzione del sistema
televisivo dal 1994 ad oggi:
- numero delle reti,
livello di copertura del territorio e localizzazione degli impianti esercenti nel dicembre
del 1994, con elencazione delle variazioni intervenute fino alla comunicazione della
richiesta inoltrata (con aggiornamento alla
data dell'adempimento istruttorio) e delle misure concretamente adottate "al fine di
consentire e gradualmente ridimensionare le
concentrazioni esistenti";
C. ai sistemi, alle tecniche e alle
modalità di trasmissione:
a) la quantità percentuale di servizi
di televisione attualmente offerta con qualsiasi
sistema (ad esempio: via etere terrestre; via cavo; via satellite), tecnica (ad esempio: analogica; digitale) o modalità (es. in chiaro;
ad accesso condizionato) di trasmissione, con specificazione delle rispettive aree coperte
e della possibile integrazione dei sistemi e delle modalità di
trasmissione sotto il profilo degli impianti riceventi; b) l'andamento del "mercato
degli utenti e degli operatori" dal 1997 ad oggi, con previsione sino al 2006 per ciascuno dei predetti sistemi, tecniche e
modalità di trasmissione;
C.1 alla televisione digitale
terrestre:
a) i dati sulla fase di
sperimentazione prevista dall'art. 2-bis del
decreto-legge n. 5 del 2001, con (eventuale) indicazione degli operatori privati che hanno
intrapreso la suddetta sperimentazione; b) i costi degli
apparecchi riceventi e/o degli adattatori necessari per la ricezione del
segnale televisivo digitale trasmesso in chiaro o in forma codificata (ad esempio: set
top box; decoder; sistemi di antenna
individuali/centralizzati), con specificazione delle possibilità di
utilizzazione/adattamento di quelli esistenti ai fini della ricezione del segnale
digitale; c) i costi di installazione e di
utilizzazione degli impianti di trasmissione in tecnica digitale; d) l'andamento del
mercato dei predetti costi dal 1997 ad oggi, con
previsione sino al 2006; e) il numero dei
canali e delle reti "disponibili" con un sistema di trasmissione digitale a
regime, specificando i limiti
anticoncentrativi in grado di assicurare le regole concorrenziali;
D. all'attuazione del piano di
assegnazione delle frequenze:
a) gli interventi tecnici e
le iniziative comunque intraprese per l'attuazione del piano nazionale di assegnazione
delle frequenze al fine di consentire, in particolare, l'effettivo impiego delle frequenze
concretamente assegnate ai singoli concessionari; b) la prevedibile durata del processo di
compatibilizzazione della situazione esistente a quella prefigurata nel piano;
E. alla copertura del territorio
nazionale delle emittenti televisive private in chiaro e criptate:
- l'attuale livello di illuminazione
delle aree di servizio consentito alle stazioni televisive appartenenti alle emittenti
private nazionali cui è stata rilasciata l'autorizzazione o la concessione nel luglio del 1999; sul punto si è
chiesto di specificare, altresì: a) lo scarto esistente tra tale livello e quello
raggiungibile mediante la concreta utilizzazione delle frequenze oggetto dei titoli
abilitativi; b) le modalità tecniche di ridistribuzione delle frequenze necessarie per la
configurazione dei siti comuni previsti nel piano;
E.1. alla copertura del territorio nazionale della
concessionaria del servizio pubblico:
- l'attuale livello di illuminazione
raggiunto;
F. alla convergenza multimediale:
- lo stadio di sviluppo del processo
di convergenza multimediale tra il settore radiotelevisivo e delle telecomunicazioni.
Con riferimento agli aspetti economici, si
è richiesto di indicare, in
relazione alle rispettive competenze:
a) la situazione degli assetti
proprietari di tutte le reti televisive private nazionali, nonché le situazioni di
controllo e di collegamento comunque esistenti tra le emittenti e tra queste e i soggetti
proprietari in ciascuno dei periodi indicati sub A);
b) gli accordi intercorsi tra le
emittenti, compresi quelli di interconnessione o di trasmissione di programmi in
contemporanea eccedenti l'ambito locale.
Infine, per gli aspetti finanziari, è
stato richiesto, sempre avuto riguardo agli ambiti di competenza, di specificare:
a) le entrate e i costi di ciascuna rete privata e pubblica, con
allegazione degli estratti di bilancio; b) le
quote di audience e della raccolta pubblicitaria
di tutte le emittenti private e pubbliche operanti a livello nazionale dal 1994 fino alla
data dell'inoltro della richiesta (con
aggiornamento alla data dell'adempimento istruttorio).
Con riferimento a tutti gli aspetti
sopra riportati, è stato chiesto, inoltre, di
fornire elementi in ordine al livello di concorrenza effettivo e consentito, con
previsione fino al 2006, tenendo conto, tra l'altro, del numero delle imprese televisive
nazionali pubbliche e private operanti, delle risorse tecniche disponibili, delle barriere
all'ingresso esistenti.
In data 23 maggio 2002, il giudice per
l'istruzione, a seguito dell'avvenuto deposito delle relazioni illustrative e della
relativa documentazione da parte dei soggetti
sopra indicati, ha chiesto al Ministero delle
comunicazioni di fornire i seguenti chiarimenti:
a) in ordine alla copertura del territorio nazionale, sulla base di
quali elementi si fosse accertato il superamento della soglia del 75% del territorio da
parte di Canale 5 e Italia 1 e il mantenimento al di sotto di detta soglia per le altre
emittenti nazionali; b) in ordine al numero dei canali e delle reti disponibili in tecnica
digitale, sulla base di quali criteri fosse stato possibile ipotizzare — avendo la
disponibilità di 55 canali — un numero di programmi pari a 220; c) sulle
attuali e prevedibili possibilità di utilizzazione dei quattro canali previsti dal piano
(analogico) nazionale di assegnazione delle frequenze (66, 67 e 68 della banda V della
gamma UHF ed il canale 9 della banda III della gamma VHF) per la diffusione digitale
terrestre; d) in ordine agli accordi tra
emittenti, l'assetto proprietario dei seguenti soggetti: Consorzio Italia 9 Network;
Circuito Odeon Tv; Consorzio Italia 3, dal momento della loro costituzione ad oggi; e)
l'attuale stato dei giudizi promossi da Rete Mia, Rete A, Rete Capri, 7 Plus.
In pari data, il giudice per
l'istruzione ha chiesto, altresì, all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni
chiarimenti sul punto c) sopra indicato, nonché di specificare in dettaglio, in ordine al
numero dei canali e delle reti disponibili in tecnica digitale, i criteri che
consentirebbero — avendo la disponibilità di 55
canali — un numero di programmi
complessivo pari a 144.
Infine, le due Autorità e il
Ministero sono stati invitati a trasmettere (entro il 2 settembre 2002) ulteriori ed
eventuali elementi di aggiornamento relativi allo stato della sperimentazione del digitale
terrestre.
23.— Con
memoria depositata all'esito
dell'istruttoria, Centro Europa 7 s.r.l. ha
sottolineato, quanto al contenuto della relazione redatta dall'Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni, come detta Autorità abbia confermato "con termini chiari ed
inequivoci" che il quadro normativo delineato dalla legge n. 249 del 1997 ha
"lasciato pressoché immutato il precedente assetto", attraverso l'ulteriore
proroga del periodo transitorio e il rilascio di titoli abilitativi alle reti eccedenti,
con conseguente impossibilità per la esponente di utilizzare le frequenze oggetto della
concessione rilasciata nel luglio del 1999; per
quanto riguarda il contenuto della relazione depositata dal Ministero delle comunicazioni,
ha osservato come lo stesso "non abbia potuto fare a meno di confermare" che
"la proroga dell'esercizio delle emittenti televisive nazionali veniva disposta fino
al 31 luglio 1999".
La difesa della società, inoltre,
contesta l'affermazione ministeriale secondo cui non vi sarebbe "legame tra le
concessioni rilasciate e la disponibilità delle frequenze transitoriamente in
esercizio", mediante il richiamo all'art. 5, comma 2,
del decreto ministeriale 8 marzo 1999 (Disciplinare per il rilascio delle
concessioni nazionali). L'esponente conclude, sul punto, affermando che l'attuale
situazione prorogherebbe con aggravio la precedente, operando allo stato, sul mercato, sei reti nazionali, di cui due (Tele+ Bianco e
Telemarket) "non farebbero informazione".
Nella memoria, infine, la parte
analizza la questione di legittimità costituzionale alla luce del previsto sistema
televisivo digitale, sottolineando come tutte le parti in causa, nonché le due Autorità
e il Ministero, direttamente o indirettamente, abbiano ritenuto non realizzabile il
passaggio alla nuova tecnica di trasmissione entro la data prefissata della fine dell'anno
2006. Vengono riportati, a tal proposito, alcuni passi della relazione dell'Autorità
garante della concorrenza e del mercato, in cui si manifesta la conseguente preoccupazione
di una protrazione dell'attuale situazione di sostanziale duopolio con "rilevanti
barriere all'ingresso" e "fenomeni
collusivi a carattere escludente nei confronti di altri operatori in violazione delle
regole di concorrenza".
La difesa di Centro Europa 7 s.r.l.
indica quale data realistica del passaggio al digitale l'anno 2017, precisando, però,
come l'attuale questione di legittimità costituzionale abbia ad oggetto il sistema di
trasmissioni televisive in tecnica analogica e non digitale, considerato anche che le
concessioni rilasciate nel luglio del 1999 scadranno nel luglio del 2005 e quindi prima
della programmata data di cessazione della tecnica analogica del 2006.
La società deducente afferma di
condividere quanto sostenuto dalla difesa delle società TV Internazionale s.p.a. e Beta
Television s.r.l., secondo cui alcune norme della legge n. 66 del 2001 "concorrono
anch'esse a perpetuare la situazione di incostituzionalità denunciata dal Tar Lazio, con
richiesta di dichiarazione di illegittimità costituzionale in via consequenziale degli
artt. 1 e 2-bis
del decreto-legge 23 gennaio 2001, n. 5, per contrasto con gli
artt. 3, 21, 41, 42, 97 e 136 della Costituzione".
Infine, la difesa della parte deduce
che l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni nella propria relazione "si
dimentica", nel descrivere il panorama dell'emittenza nazionale, che il piano
nazionale di assegnazione delle frequenze del
1998 è stato accantonato, con la conseguente oggettiva impossibilità per la stessa
Centro Europa 7 s.r.l. di utilizzare
concretamente le frequenze oggetto di concessione. La parte richiama, inoltre,
l'affermazione contenuta nella "relazione aggiuntiva" predisposta dall'Autorità
citata, secondo cui "la nuova assegnazione delle frequenze ha consentito una
copertura di oltre l'80% del territorio nazionale e di tutti i capoluoghi di provincia. La
popolazione servita è pari ad oltre il 92 % (...)"; tale asserzione viene contestata
in quanto la stessa rischierebbe di creare "pericolosi equivoci", atteso che
nessuna "nuova frequenza" è stata
assegnata, come, del resto, ammette lo stesso Ministero, laddove nella relazione fa riferimento all'accantonamento del piano.
L'esponente, pertanto, chiede che
vengano dichiarate incostituzionali le norme censurate,
compreso l'art. 3, commi 6 e 7 — qualora
non si ritenga che detto articolo sia stato implicitamente abrogato dalla successiva legge
29 marzo 1999, n. 78 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30
gennaio 1999, n. 15, recante "Disposizioni urgenti per lo sviluppo equilibrato
dell'emittenza televisiva e per evitare la costituzione o il mantenimento di posizioni
dominanti nel settore radiotelevisivo") — ,
e le altre norme sopra
indicate.
24.— Con memoria anch'essa
depositata all'esito dell'istruttoria, l'Adusbef contesta, innanzitutto, la ricostruzione
dell'assetto televisivo pubblico e privato svolta dal Ministero nella relazione depositata
agli atti, in quanto la stessa farebbe pensare "che lo sviluppo dell'etere sia stato
sotto il controllo dello Stato". La difesa della parte ripercorre l'evoluzione
legislativa che ha caratterizzato il settore al fine di dimostrare, di converso, la
carenza di una normativa organica, rispettosa dei principi costituzionali, sottolineando
la nascita di fatto dell'attuale situazione del mercato televisivo e illustrando il contenuto delle sentenze ritenute
più significative emanate dalla Corte costituzionale fino alla sentenza n. 420 del 1994,
cui non sarebbe stata data "esecuzione". Viene, inoltre, riportato un passo
della relazione dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato in cui verrebbe
fotografata, secondo l'Adusbef, l'attuale
situazione in contrasto con il principio
della concorrenza e del pluralismo. Allo stesso modo, l'esponente richiama parte del
contenuto delle relazioni annuali al Parlamento dell'Agcom del 2000 e 2001, in cui si
sarebbe rilevata la presenza di un
sostanziale duopolio (Rai e Mediaset).
La difesa della parte si sofferma,
poi, sulla televisione digitale terrestre, ribadendo l'impossibilità dell'avvio di detto
sistema entro la data programmata del 2006 e dando atto che lo stesso si trova in uno
stadio di sperimentazione che, tra l'altro, la RAI starebbe effettuando esclusivamente sul
piano tecnico, senza diffusione al pubblico, in tre località.
Nell'ultima parte della memoria,
l'Adusbef illustra "il concetto di
pluralismo" in tutte le sue manifestazioni, anche alla luce delle esperienze degli
altri Paesi, sottolineando lo stato di inattuazione di detto principio nel nostro Paese.
La parte dà atto, inoltre, che "l'Autorità Antitrust Europea ha aperto una
procedura nei confronti del Governo italiano per la questione ben nota di Centro Europa 7
s.r.l., che ha ottenuto da tre anni la concessione, ma non ha le frequenze in quanto
occupate da Rete Quattro".
25.— Con memoria depositata all'esito dell'istruttoria, l'Avvocatura generale
dello Stato ha ripreso, ampliandole, le argomentazioni già contenute nel precedente atto
di intervento ed ha sottolineato, inoltre, quanto segue.
Descrivendo il contesto televisivo
digitale alla luce di quanto previsto dal decreto-legge n. 5 del 2001, la difesa erariale
ritiene che i tempi non brevi di attuazione del piano analogico di assegnazione delle
frequenze finirebbero con il sovrapporsi a "quelli dell'imprescindibile introduzione
del digitale" (ritardandone il passaggio), con
pesanti ricadute in termini economici per gli
operatori, a causa della necessaria duplicazione degli investimenti, e per la stessa
utenza, costretta a "risintonizzare gli
apparecchi riceventi ed a riorientare le antenne e, successivamente, nuovamente costretta a risintonizzare gli apparecchi e ad
acquisire set top box o nuovi televisori
digitali". L'Avvocatura aggiunge, inoltre, che la caducazione delle norme censurate
non potrebbe condurre all'attuazione del piano analogico di assegnazione, stante "il
congelamento della situazione di detenzione attuale" sino all'attuazione del piano
digitale di assegnazione delle frequenze di cui al citato decreto-legge n. 5 del 2001.
La difesa erariale ribadisce, inoltre, che la questione sarebbe
inammissibile in quanto inciderebbe sulla
definizione delle modalità di attuazione e di messa a regime del sistema misto previste
dal legislatore, nell'esercizio non arbitrario della propria discrezionalità, mediante la correlazione tra la fissazione di
limiti di cumulo delle concessioni (art. 2, comma 6, della legge n. 249 del 1997) e la
ristrutturazione della concessionaria pubblica, in modo che la stessa non possa avvalersi
di più di due reti per la trasmissione di pubblicità (art. 3, comma 9, della legge
citata). L'Avvocatura dello Stato afferma testualmente: "nel concreto, le parallele
misure rispettivamente previste per il settore privato e per la concessionaria del
servizio pubblico rientrano in un disegno unitario ed inscindibile del legislatore, che
intende intervenire sulla struttura del mercato pubblicitario incidendo contemporaneamente
su entrambi i maggiori soggetti, pubblico e privato, ad evitare alterazione e squilibri
ulteriori. Le censurate disposizioni dell'art. 3, commi 6 e 7, risultano per tale verso
intimamente collegate a quelle del comma 9 dello stesso articolo (nonché a quelle del
comma 11 concernenti le emittenti che trasmettono in forma codificata via etere
terrestre)".
In ordine agli evocati parametri
costituzionali, l'Avvocatura sottolinea l'infondatezza della censura riferita all'art. 136
della Costituzione, per essere diverso il regime transitorio in atto rispetto a quello
giudicato con sentenza n. 420 del 1994.
Per quanto attiene all'art. 21 della
Costituzione, la difesa erariale ritiene l'inammissibilità della questione, in quanto la stessa non si fonda "su di una
valutazione diretta del rapporto tra i principi dell'art. 21 (quali enucleati dalla
giurisprudenza) e la normativa censurata, ma si risolve
essenzialmente in una denuncia di violazione dell'art. 136 della Costituzione". In ogni caso —
aggiunge l'Avvocatura — anche con riguardo al parametro dell'art. 21 della
Costituzione direttamente investito, la inammissibilità della censura permarrebbe, in
quanto "il rimettente avrebbe dovuto necessariamente darsi carico di ricostruire sia
il concreto contesto fattuale e normativo caratterizzante la situazione attuale sia la
platea complessiva degli operatori comunque legittimati all'esercizio".
Nel presente giudizio, precisa la difesa
erariale, il rispetto del principio del pluralismo dovrebbe essere valutato esclusivamente
con riferimento all'art. 21 e non anche all'art. 41 della Costituzione, con consequenziale
ininfluenza delle considerazioni espresse sul versante della concorrenza da parte
dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato.
L'Avvocatura
ritiene, inoltre, che, rispetto alla situazione considerata nella citata sentenza n. 420
del 1994, il pluralismo delle voci sarebbe aumentato per il seguente ordine di motivi: a)
possibilità attribuita alle emittenti nazionali con copertura inferiore al 75% del
territorio di acquisire dalle emittenti locali impianti e rami di azienda (art. 1, comma
13, del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 545; art.
1, comma 1, del decreto-legge n. 5 del 2001); b) assegnazione provvisoria di frequenze di
cui all'art. 3, commi 8 e 11, della legge n. 249 del 1997; c) diminuzione degli impianti delle
reti R.T.I. (-39 Canale 5; -94 Italia 1; -76 Rete A) e aumento degli impianti di TMC
(+83), di TMC2 (+101), di Rete A (+46), di Elefante Telemarket (+67), di Rete Capri (+22);
d) presenza sul mercato delle c.d. syndications
o network nazionali, "costituiti da un
insieme di emittenti in possesso di concessione per la radiodiffusione televisiva in
ambito locale che si accordano per irradiare lo stesso programma sul territorio
complessivamente servito, così realizzando, nella sostanza, nel trasmettere con tale
modalità, una rete nazionale"; detti circuiti, tenendo conto esclusivamente di
quelli che servono singolarmente più di dieci regioni, sarebbero, secondo l'Avvocatura,
quattro: Fox Kids, Italia 9, Odeon tv, Super six; e) la ricca offerta di canali televisivi
da parte delle emittenti locali.
La difesa erariale si sofferma,
infine, sul principio del pluralismo così
come inteso nella sentenza n. 155 del 2002
di questa Corte e nelle direttive 2002/19/CE e
2002/21/CE del 7 marzo 2002.
In ordine all'asserita violazione dell'art. 3 della Costituzione, l'Avvocatura afferma che il parametro è evocato in modo
generico dal rimettente "senza specificazione dei canoni riconducibili a tale norma
ritenuti violati e senza alcun supporto motivazionale"; in ogni caso, rileva come non
contrasterebbe con il principio di ragionevolezza l'adozione di un criterio di gradualità
nel passaggio al nuovo sistema.
26.— La società Rete A s.r.l.
evidenzia, nella memoria depositata, la incompletezza delle risposte rese all'esito
dell'istruttoria. In particolare, ritiene che
l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni abbia fornito, relativamente agli assetti
proprietari di TV Internazionale e di Tele+, dati parziali e non aggiornati (risalenti
rispettivamente al 9 agosto 1995 e al 28 aprile 1995). La difesa della società osserva,
inoltre, che mancherebbero del tutto i dati relativi a Tele+3 Omega TV (la sesta
televisione nazionale controllata, si ritiene, dalla Fininvest fino al 1994). La parte
contesta, infine, l'omesso riferimento al provvedimento
adottato nell'ottobre del 1996 dal Garante dell'editoria, con cui era stata accertata la mancanza di controllo di Tele+ da parte della Fininvest,
ancorché una situazione di controllo venisse riconosciuta esistente per il periodo
antecedente; la deducente sostiene che, a tutt'oggi, persisterebbe detto controllo
societario tramite il possesso e la gestione delle postazioni di trasmissione di Tele+ da
parte di Elettronica Industriale, società di R.T.I.
In relazione alla raccolta delle
risorse pubblicitarie, la società Rete A pone
in evidenza l'illegittimità dell'attività realizzata dalla società Publitalia, la
quale, essendo concessionaria esclusiva della raccolta pubblicitaria per le tre reti
R.T.I., supererebbe il limite anticoncentrativo del 20%, non applicandosi ad essa, sempre
secondo l'esponente, la disciplina transitoria prevista per le reti eccedenti.
Sui tempi del passaggio alla
televisione in tecnica digitale, nonché sul merito della questione sollevata, la difesa
della società ribadisce quanto sostenuto nei precedenti scritti difensivi, che avrebbe
trovato conferma negli esiti dell'istruttoria svolta da questa Corte.
La predetta società, pertanto,
conclude per l'accoglimento della prospettata questione, chiedendo,
altresì, la declaratoria in via consequenziale della illegittimità costituzionale
dell'art. 1 della legge n. 66 del 2001, per aver sancito il definitivo accantonamento del
piano analogico.
27.— La società R.T.I. s.p.a.,
con memoria depositata all'esito dell'istruttoria, sostiene che il giudice rimettente avrebbe dovuto, seguendo
criteri di consequenzialità logico-giuridica nella risoluzione della controversia
sottoposta al suo esame, alla luce dei motivi
del ricorso, accertare in via principale la
legittimità delle procedure di rilascio dei titoli concessori e (a monte) degli atti di
contenuto normativo. La conseguenza sarebbe stata — una volta caducate giudizialmente
le concessioni assentite — l'automatico
venir meno della base di calcolo dalla quale dipenderebbe la collocazione in posizione
eccedentaria delle emittenti che superano i limiti anticoncentrativi fissati dalla legge.
Con l'ulteriore conseguenza della perdita di qualsiasi rilevanza della questione
sollevata, così da imporre alla Corte la restituzione
degli atti al giudice a quo.
Nella memoria vengono ribaditi gli errori nei quali sarebbe incorso il
giudice rimettente. Al riguardo, la difesa
della società riporta gli esiti di uno studio tecnico, depositato agli atti, che avrebbe
accertato che gli impianti censiti non coinciderebbero con quelli pianificati. Ciò
dimostrerebbe che la temporanea sopravvivenza delle reti eccedenti non avrebbe intaccato la provvista di frequenze pianificate.
Una eventuale dichiarazione di illegittimità costituzionale provocherebbe, pertanto, la
mera disattivazione delle reti eccedenti, "non assegnabili ad altri aspiranti e non
utilizzabili ai fini (peraltro ormai accantonati) dell'adeguamento delle reti al
piano".
Viene ribadita, infine, la necessità
di una restituzione degli atti al giudice a quo, a
seguito della sopravvenuta fissazione del dies ad quem del regime transitorio da parte
dell'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, nonché della legge n. 66 del 2001.
Quest'ultima, sottolinea la difesa delle società, avrebbe consentito che la
sperimentazione avvenga direttamente sugli impianti analogici censiti, senza previo
adattamento degli impianti stessi al piano analogico, per evitare investimenti vanificati
dalla sopravvenienza del piano digitale.
Nel merito, la società deducente
insiste nella dichiarazione di infondatezza della questione sollevata, ritenendo che
l'attuale grado di pluralismo del sistema televisivo italiano sia rispettoso dei principi
costituzionali. L'istruttoria avrebbe, infatti, dimostrato, secondo l'esponente, che in
ciascun capoluogo di provincia ogni utente dispone di almeno quindici programmazioni
nazionali e 10 locali. L'importanza del "pluralismo locale" sarebbe stata ribadita dallo stesso processo in
atto di "trasformazione" di una rete RAI in una rete a prevalente vocazione
regionalistica.
In relazione alla posizione di Centro
Europa 7, la società R.T.I. sottolinea come
la posizione di detta concessionaria sia uguale a quella delle altre, in quanto nessuna di
esse ha ottenuto le frequenze "promesse
nelle concessioni (pianificate)"; l'attuale situazione di Centro Europa 7
dipenderebbe esclusivamente dalla mancanza di impianti in esercizio censiti
"sufficienti al momento del rilascio della concessione". La parte evidenzia, inoltre, la "inspiegabile"
mancanza di domanda di assegnazione provvisoria di frequenze (ex art. 3, commi 8 e 11, della legge n. 249 del
1997) da parte della predetta concessionaria. Ai
fini della sperimentazione, quest'ultima potrebbe comunque
avvalersi, ad avviso della società esponente, della possibilità di accedere con i propri
programmi alle reti dei soggetti titolari di più di una concessione su scala nazionale.
Nell'ultima parte della memoria, la difesa della società R.T.I., oltre a ribadire
la "discontinuità" tra la situazione attuale e quella esistente all'epoca della
sentenza n. 420 del 1994, si sofferma sulla "svolta digitale", evidenziando la
irreversibilità della scelta "a pena di pericolo di grave ritardo tecnologico del
Paese".
28.— La società TV Internazionale s.p.a. e Beta
Television s.r.l., nella memoria depositata — in relazione a parte del contenuto
delle relazioni predisposte all'esito dell'istruttoria — sostengono quanto segue:
a) l'Autorità Garante della
concorrenza e del mercato e lo stesso Ministero delle comunicazioni — affermando
rispettivamente che "la struttura del mercato … continua … come al tempo
della sentenza della Corte costituzionale n. 420 del 1994", e che le frequenze allo stato utilizzate sono
"quelle censite ai sensi dell'articolo 32 della legge n. 223 del 1990" —
avrebbero confermato la continuità della disciplina contenuta nella legge n. 249 del 1997
rispetto alla quella dichiarata incostituzionale con la citata sentenza n. 420 del 1994;
b) l'Autorità
Garante della concorrenza e del mercato avrebbe, altresì, attestato che la liberazione di
frequenze terrestri potrebbe comportare la loro ricollocazione a vantaggio di operatori
televisivi destinatari di concessione. Sul punto, vengono
ritenute non condivisibili le affermazioni contenute nella relazione
"istruttoria" del Ministero delle comunicazioni, in cui si ritiene che le
principali ragioni della non attuazione del piano nazionale delle frequenze
risiederebbero: 1) nel fatto che "i soggetti che hanno ricevuto [nel 1999] il decreto
di diniego della concessione continuano a trasmettere sulla base di pronunce
giurisdizionali"; le esponenti replicano
che dette pronunce altro non sarebbero che ordinanze cautelari in relazione alle quali non
sarebbe ancora conclusa la fase di merito e, in ogni caso, la copertura del territorio
delle tre emittenti nazionali che ancora "sopravvivono" (Rete Capri, Rete Mia e
Rete A) sarebbe assolutamente "risibile e disomogenea" ; 2) nella disciplina introdotta con la legge n. 66
del 2001, che avrebbe autorizzato la prosecuzione dell'esercizio della radiodiffusione
anche da parte delle emittenti locali prive delle nuove concessioni (rilasciate nel 2001),
purché in possesso di alcuni requisiti per l'ottenimento della concessione; la società
replica sul punto che dette emittenti sarebbero soltanto 151 su un totale di 2019 reti
locali e che, comunque, è stata chiesta la dichiarazione di incostituzionalità in via
consequenziale delle disposizioni normative citate.
La difesa delle società ribadisce
1'ininfluenza dell'innovazione tecnologica digitale sulla attuale esigenza di garanzia del pluralismo nel settore
radiotelevisivo, attesi i tempi lunghi per la diffusione delle nuove tecnologie, gli
elevati costi di investimento, la mancanza di interesse delle imprese dominanti. Il quadro
di riferimento non sarebbe neanche influenzato dalla convergenza multimediale,
trattandosi, secondo quanto riferito dall'Agcom nella relazione istruttoria, di "un
fenomeno ancora complessivamente marginale ".
Nell'ultima parte della memoria si
richiamano, ai fini ricostruttivi della attuale concezione e necessità di tutela del
pluralismo informativo, quanto contenuto: nella sentenza n. 155 del 2002 di questa Corte; nel messaggio del Presidente
della Repubblica indirizzato alle Camere il 23 luglio 2002; nelle direttive 2002/19/CE;
2002/20/CE; 2002/21/CE; 2002/22/CE del 7 marzo 2002.
29.— Le società Prima TV s.p.a.
e Europa TV s.p.a., rappresentate e difese dagli avvocati Felice Vaccaro, Giuseppe
Morbidelli e Roberto Afeltra, hanno depositato due memorie.
Nella prima memoria le esponenti, dopo
avere illustrato "la vicenda Tele+ nel sistema normativo", sottolineano "l'equivalenza delle
trasmissioni in chiaro e in codice" (confermata dall'art. 27 del d.P.R. 27 marzo
1992, n. 255, recante: "Regolamento di
attuazione della legge 6 agosto 1990, n. 223, sulla disciplina del sistema radiotelevisivo
pubblico e privato" e dall'art. 2 della
legge 5 ottobre 1991, n. 327, recante: "Ratifica
ed esecuzione della convenzione europea sulla televisione transfrontaliera, con annesso,
fatta a Strasburgo il 5 maggio 1989", nonché
dalle direttive del Parlamento europeo e del Consiglio del 7 marzo 2002), con l'unico elemento di differenziazione
rappresentato dal rapporto contrattuale intercorrente, nel primo caso, tra emittente e sponsor, nel secondo tra emittente e abbonato. Da
qui, l'assunta illegittimità del diverso regime antitrust
previsto dalla legge n. 249 del 1997.
La difesa delle società sostiene che
le misure adottate dal legislatore del 1997,
nel regime transitorio, abbiano dato "tutela complessiva al sistema" mediante:
la previsione del piano di ristrutturazione di RAI tre, ex art. 3, comma 9, della legge n. 249 del 1997; il
meccanismo dell'assegnazione provvisoria delle frequenze, in base all'art. 3, commi 8 e
11, che dovrebbe tendere a garantire la pari illuminazione dell'area di servizio e di
bacino, ma che di fatto sarebbe stato utilizzato illegittimamente attraverso
l'assegnazione delle frequenze non indispensabili e di quelle provenienti dalla terza rete
terrestre Tele+3 esclusivamente in favore di Beta Television, Rete A e TV Internazionale.
La parte aggiunge, inoltre, che l'art. 2, comma 4, della
legge 14 gennaio 2000, n. 5, di conversione del decreto-legge 18 novembre 1999, n. 433 (Disposizioni urgenti in materia di esercizio
dell'attività radiotelevisiva locale e di termini relativi al rilascio delle concessioni
per la radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri in ambito locale),
avrebbe consentito la prosecuzione delle trasmissioni delle reti eccedenti anche in ambito
locale.
La difesa delle predette società
chiede, inoltre, un supplemento istruttorio per accertare il numero degli impianti non
indispensabili, ex art. 3, comma 8, citato, e di quelli dismessi, ex art. 32 della legge n. 223 del 1990.
La difesa delle medesime società, poi, ribadisce quanto già
sostenuto nei precedenti scritti difensivi, riprendendo l'ordine delle considerazioni
svolte anche dalla società R.T.I. relativamente alla sopravvenuta irrilevanza della
questione per l'avvenuto accantonamento del piano di assegnazione analogico a seguito
dell'emanazione della legge n. 66 del 2001, nonché alla non fungibilità degli impianti
"censiti" con quelli analogicamente "pianificati".
A tal proposito, la stessa difesa
ritiene che il numero complessivo degli impianti esercenti sul piano nazionale sarebbe
sufficiente ad escludere che la concentrazione di tre reti in un unico soggetto superi il
limite del 20%. Dall'entrata in vigore della legge n. 249 del 1997 ad oggi, detti impianti
sarebbero i seguenti: Canale 5, Italia 1, Europa TV, Tele+Bianco, TV Internazionale (TMC),
Beta Television (TMC2), Centro Europa 7, Elefante Telemarket; le due reti eccedenti: Rete
4, Prima TV-Tele+Nero; le quattro emittenti autorizzate dal giudice amministrativo: Rete
Capri, Rete Mia, Rete A, 7 Plus; i ripetitori di programmi esteri (individuati dal
Ministero nel solo Telecentro Toscana); i consorzi ex
art. 21 della legge n. 223 del 1990
individuati dal Ministero nel numero di tre; le tre reti RAI.
La mancata attuazione del piano di
assegnazione, continua la difesa delle due società, non sarebbe dipesa dalla permanenza
nell'etere delle reti eccedenti ma dalla presenza di oltre seicento emittenti locali;
dalla mancata emanazione da parte dei Comuni
del "regolamento sull'installazione degli apparati di ricezione delle trasmissioni
radiotelevisive satellitari nei centri storici"; dai numerosi provvedimenti che, in
tempi recenti, regioni, province e comuni hanno emanato in materia di tutela della salute
e dell'ambiente dal c.d. inquinamento radioelettrico.
In relazione alla posizione della
società Centro Europa 7, le predette
società sottolineano, così come rilevato dalla società R.T.I., la
"inspiegabile" mancanza di domanda di assegnazione provvisoria (ex art. 3, commi 8 e 11) di frequenze da parte di
Centro Europa 7, così come la mancata impugnazione della "previsione contenuta
all'art. 1 p. 3 del titolo concessorio rilasciatogli, di assentimento della rete pianifica
dopo due anni". La difesa delle società
aggiunge che detta emittente, contrariamente a quanto dalla stessa assunto, trasmetterebbe
dal 19 febbraio 1996 in consorzio, operante in almeno otto regioni per il periodo
giugno-dicembre 2002.
In relazione alla posizione di TV
Internazionale s.p.a., le predette società ritengono che la stessa non avrebbe mai avuto
il legittimo esercizio di impianti richiesti dalla normativa di settore e, in particolare, dalla legge n. 249 del 1997 e dalla legge n. 78 del 1999. Sarebbe stato, infatti, accertato che
tale emittente non avrebbe mai operato come impresa di ripetizione di programma estero,
unica attività radiotelevisiva alla stessa consentita, avendo diffuso programmi in lingua
italiana privi dei connotati richiesti per la "reale esterità" del programma,
dal punto di vista nazionale interno, e della "normalità" del programma dal
punto di vista del Paese di provenienza. Da qui l'assunto secondo cui, dalla prosecuzione
del regime transitorio, essa nessun danno può aver subito.
Le società Prima TV s.p.a. e Europa
TV s.p.a. concludono chiedendo nell'ordine: che la questione di
legittimità costituzionale venga respinta; che venga espletato, se ritenuto opportuno, il
supplemento istruttorio richiesto; che vengano restituiti gli atti al giudice rimettente
per un riesame della rilevanza delle questioni sollevate.
30.— Nella seconda memoria le
società Prima TV s.p.a. e Europa TV s.p.a. contestano la possibilità di una eventuale
estensione in via consequenziale del presente giudizio di costituzionalità all'art. 3,
comma 11, attesa la "diversità" del regime transitorio — derivante dal
differente limite antitrust — previsto per
le emittenti in chiaro e criptate.
31.— La Società Centro Europa 7 s.r.l. ha depositato
una ulteriore memoria con la quale, oltre a ribadire le argomentazioni svolte nei
precedenti scritti difensivi, si sofferma sul disegno di legge presentato dal Ministro
delle comunicazioni al fine di criticarne, in particolare: l'art. 22 con cui si obbliga la
RAI (e non Mediaset) a realizzare due reti digitali terrestri "con un costo
pesantissimo (a carico dello Stato e quindi dei contribuenti)"; l'art. 21, «in
virtù del quale "anche" Retequattro potrà continuare a trasmettere
sostanzialmente sine die in totale dispregio dei
principi sanciti dalla sentenza della Corte costituzionale
n. 420 del 1994».
Considerato in
diritto
1.— Le questioni sottoposte all'esame della Corte riguardano l'art. 2, comma
6, e l'art. 3, commi 6 e 7, della legge 31 luglio 1997, n. 249 (Istituzione dell'Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi
delle telecomunicazioni e radiotelevisivo).
Secondo l'ordinanza del Tar del Lazio
le predette norme:
a) nel demandare all'Autorità per le
garanzie nelle comunicazioni di stabilire un periodo transitorio nel quale non venga
applicato il limite imposto ad uno stesso soggetto di irradiare più del 20% dei programmi
televisivi su frequenze terrestri in ambito nazionale;
b) nel consentire l'esercizio delle
reti eccedenti i predetti limiti successivamente alla data del 30 aprile 1998, a
condizione che "le trasmissioni siano effettuate
contemporaneamente su frequenze terrestri e via satellite o via cavo",
nonché "esclusivamente via cavo o via satellite" alla scadenza del termine
indicato dall'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, "in relazione
all'effettivo e congruo sviluppo dell'utenza dei programmi radiotelevisivi via satellite e
via cavo";
conferirebbero alla detta Autorità
una facoltà non delimitata nel tempo e consentirebbero che la regolamentazione del
settore, colpito dalla pronuncia di illegittimità costituzionale di questa Corte
(sentenza n. 420 del 1994), sia ancora in
atto, e si perpetui indefinitivamente, rinviando la nuova disciplina ad una data
imprecisata, con violazione del principio di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione),
dei principi del pluralismo nella manifestazione del pensiero (art. 21 della Costituzione)
e della libertà di iniziativa economica (art. 41 della Costituzione), nonché del
giudicato costituzionale (art. 136 della Costituzione).
2.— Preliminarmente devono essere
esaminate le eccezioni di inammissibilità variamente prospettate dalla difesa del
Presidente del Consiglio dei ministri e di
alcune parti costituite.
Le eccezioni sono infondate.
Va premesso che, ai fini della
rilevanza delle questioni sollevate, la motivazione del rimettente appare complessivamente
plausibile.
Il punto essenziale delle ragioni giustificative della proposizione
delle questioni di legittimità costituzionale e della
loro rilevanza nel giudizio sulla domanda di annullamento dei provvedimenti,
emessi in data 28 luglio 1999, di attribuzione delle concessioni ed autorizzazioni per la
radiodiffusione televisiva privata su frequenze terrestri in ambito nazionale, è stato
evidenziato nell'ordinanza di rimessione. In quest'ultima, infatti, si sottolinea che la
caducazione del regime transitorio comporterebbe che sia "incrementata la
disponibilità delle frequenze da assegnare ad altri aspiranti, con evidente beneficio del
pluralismo nella manifestazione del pensiero e nell'informazione".
Nel contempo, il collegio rimettente
precisa che l'obiettivo della sottoposizione delle questioni all'esame della Corte è
quello di impedire la continuazione in modo indefinito — attraverso "una
facoltà non delimitata nel tempo" — dell'assetto giudicato incostituzionale
dalla sentenza n. 420 del 1994, con conseguenze sulla disponibilità delle frequenze, sul
pluralismo informativo e, quindi, sulla legittimità delle impugnate concessioni ed
autorizzazioni, nonché delle relative
clausole.
3.— E'
ininfluente la circostanza che la rete analogica terrestre eccedente (in ambito nazionale)
occupi frequenze terrestri non rispondenti (in tutto o in parte) ad una rete configurabile
nel piano delle frequenze.
Infatti, vi sarebbero sempre frequenze
che verrebbero liberate con la cessazione del periodo transitorio e l'avvio, per le reti
eccedenti, del trasferimento delle trasmissioni esclusivamente sul cavo o sul satellite (combinato disposto dell'art. 3, commi 6
e 7, della legge n. 249 del 1997).
Allo stesso modo, una caducazione totale o parziale del denunciato art. 3, comma 7,
della citata legge sarebbe in grado di produrre effetti indiretti sulle
disposizioni, di cui ai commi 9 (terza rete Rai senza pubblicità) e 11 (rete eccedente di
televisione a pagamento) che richiamano lo stesso comma 7 per fissare il termine di
connessi ed interdipendenti periodi transitori (coincidenti anche nella data fissata dalla deliberazione Agcom 7 agosto 2001, n. 346). La
conseguenza sarebbe sempre quella di consentire una diversa
distribuzione delle risorse economiche derivanti dalla pubblicità, nonché, relativamente
alla rete criptata eccedente, la liberazione
di frequenze.
4.— Ai fini della rilevanza della questione di
legittimità costituzionale della norma che attribuisce all'Autorità per le garanzie
nelle comunicazioni il potere di stabilire il termine per la fine del regime transitorio,
è ugualmente ininfluente la circostanza che,
con deliberazione n. 346 del 2001 della stessa Autorità, sia sopravvenuta una prima (e
non definitiva) fissazione in via amministrativa di detto termine. Né può, tantomeno,
profilarsi l'ipotesi di una restituzione degli atti al giudice a quo, in
quanto trattasi di atto amministrativo, che non può incidere sulla presente questione di
legittimità costituzionale della norma che lo prevede, se non per confermare — attraverso l'attuazione concreta della
stessa norma denunciata — il contenuto e
i relativi dubbi sollevati sul comma 7 dell'art. 3 della
legge n. 249 del 1997.
Infatti, il termine del 31 dicembre
2003, fissato in via amministrativa, è accompagnato — proprio in adempimento della
previsione normativa relativa al raggiungimento di un "effettivo e congruo sviluppo
dell'utenza dei programmi radiotelevisivi via satellite e via cavo" — da una espressa e motivata riserva di rivedere il
termine stesso entro il 31 gennaio 2003. Nella motivazione è chiarita la ragione di tale
riserva, ritenendosi opportuno "effettuare in data antecedente una verifica circa lo
sviluppo dei sistemi alternativi di diffusione in modo da controllare se, all'avvicinarsi
della data indicata, le previsioni assunte si
rivelino corrette".
In altre parole, è prevista una nuova
valutazione — in un momento in cui è
possibile disporre di un quadro di riferimento più certo — con il fine di variare il
termine, posticipandolo o anticipandolo, all'esito della verifica del raggiungimento,
rispettivamente, di un limite di quota inferiore al 35%,
o superiore al 45%, delle "famiglie digitali" raggiunto al 31
dicembre 2002.
Giova subito sottolineare che —
sulla base delle esaustive risultanze
istruttorie e delle relative proiezioni, secondo i dati e le valutazioni di stima offerti
dagli stessi organi preposti al settore delle comunicazioni, anche alla luce delle emerse
difficoltà economiche e di sviluppo (sopravvenute ed imprevedibili alla data del 7 agosto
2001) — deve escludersi la
realizzabilità in Italia in tempi congrui della soglia minima prevista di diffusione dei sistemi di trasmissione
televisiva alternativi alla via terrestre analogica (cavo, satellite, digitale terrestre).
Segnatamente, infatti, il sistema di
trasmissione via cavo si trova "a uno stato poco più che embrionale".
Il sistema di trasmissione via
satellite, come risulta dagli atti acquisiti, raggiunge un modesto numero di utenti.
Infine, la televisione digitale
terrestre si trova ancora in una fase di mera sperimentazione.
Pertanto, il regime transitorio,
agganciato al criterio dello sviluppo effettivo e congruo dell'utenza dei programmi
radiotelevisivi via satellite e via cavo (art. 3, comma 7, della legge n. 249 del 1997),
non è destinato a concludersi in tempi ragionevolmente brevi. Tutti gli elementi raccolti
dall'istruttoria conducono, anzi, a ritenere irrealizzabile, in periodi prossimi o almeno
ragionevolmente susseguenti in maniera certa e definitiva, il rispetto del termine
previsto in via amministrativa sulla base dei criteri fissati dal citato comma 7 dell'art.
3.
5.— Del tutto ininfluente, ai
fini delle questioni sollevate, deve ritenersi anche l'invocato decreto-legge 23 gennaio
2001, n. 5 (Disposizioni urgenti per il
differimento di termini in materia di trasmissioni radiotelevisive analogiche e digitali,
nonché per il risanamento di impianti radiotelevisivi), convertito, con modificazioni,
nella legge 20 marzo 2001, n. 66.
Il predetto decreto contiene
disposizioni riguardanti la televisione privata in ambito locale (art. 1, comma 1); la
radiodiffusione sonora in tecnica digitale e anche analogica (art. 1, commi 2, 2-bis, 2-ter e
2-quater); la riduzione di inquinamenti da
emissioni di radiodiffusione sonora e televisiva (art. 2, comma 1); le antenne per la
telefonia mobile (art. 2, comma 1-bis); la
sperimentazione e le agevolazioni per l'avvio
dei mercati di programmi televisivi digitali su frequenze terrestri (art. 2-bis, commi 1 e 2); l'indicazione dell'anno 2006
entro il quale "le trasmissioni
televisive di programmi e dei servizi multimediali su frequenze terrestri devono essere
irradiati esclusivamente in tecnica
digitale" (art. 2-bis, comma 5); e altri
punti, infine, di interesse scientifico e di
propulsione di nuove tecnologie.
Si tratta di aspetti estranei al
presente giudizio e privi di riflesso sulle sollevate questioni di legittimità
costituzionale, che investono l'attuazione
del sistema delle misure anticoncentrative e il termine del relativo regime transitorio,
incentrato sulle trasmissioni in ambito nazionale su frequenze terrestri con tecnica
analogica.
6.— Nessuno ostacolo ad un esame
del merito delle questioni sollevate può, inoltre, derivare dalla mancanza di
assegnazione delle frequenze; dal preteso accantonamento del piano analogico; dalla
attuale parziale localizzazione delle emittenti in siti non pianificati; dalle difficoltà
pratiche di futura assegnazione provvisoria di frequenze; dalle esigenze di un ulteriore
intervento legislativo per le modalità di messa a regime del sistema in seguito ad un eventuale superamento della fase
transitoria.
Gli anzidetti profili attengono,
invero, alle modalità di successiva attuazione di una eventuale pronuncia di
illegittimità costituzionale delle norme denunciate, nonché, in alcuni casi, alle
esigenze di un ulteriore intervento
legislativo. Come tali, detti aspetti possono incidere non sulla ammissibilità delle
questioni sollevate, ma, semmai, sulla tipologia di decisione della Corte.
7.— Sul merito delle questioni di
legittimità costituzionale proposte, occorre
anzitutto sottolineare i seguenti punti.
A) Le questioni sollevate riguardano
solo la radiodiffusione televisiva privata
nazionale in chiaro su frequenze terrestri con tecnica analogica.
Tuttavia la sorte del censurato comma
7 dell'art. 3 della legge n. 249 del 1997 si riflette evidentemente sulle collegate
previsioni di termine contenute nel comma 9 dello stesso articolo (relativo alla
realizzazione da parte della RAI della terza
rete senza pubblicità), e nel comma 11 (relativo alla rete eccedente che trasmette in
forma codificata, c.d. televisione a pagamento).
B) La formazione dell'esistente
sistema televisivo italiano privato in ambito nazionale ed in tecnica analogica trae
origine da situazioni di mera occupazione di fatto delle frequenze (esercizio di impianti
senza rilascio di concessioni e autorizzazioni), al di fuori di ogni logica di incremento
del pluralismo nella distribuzione delle frequenze e di pianificazione effettiva
dell'etere.
Detta occupazione di fatto è stata,
peraltro, in varie occasioni per lunghi
periodi temporali, legittimata ex post e sanata
con il consentire "la prosecuzione delle attività delle singole emittenti
radiotelevisive private con gli impianti in funzione al 1° ottobre 1984" (decreto-legge 6 dicembre 1984, n. 807, recante:
"Disposizioni urgenti in materia di trasmissioni radiotelevisive", convertito, con
modificazioni, nella legge 4 febbraio 1985, n.10, prorogato con
decreto-legge 1° giugno 1985, n. 223, recante: "Proroga di termini in materia di
trasmissioni radiotelevisive", convertito nella
legge 2 agosto 1985, n. 397).
Anche per gli impianti in esercizio
all'entrata in vigore della legge 6 agosto 1990, n. 223, recante: "Disciplina del
sistema radiotelevisivo pubblico e privato", è stata data l'autorizzazione a
"proseguire nell'esercizio… a condizione di avere inoltrato domanda per il
rilascio della concessione" e fino ad un termine di 730 giorni (art. 32, comma 1; v.
sentenza n. 408 del 1996), prorogato dal decreto-legge 19 ottobre 1992, n.407 (Proroga dei
termini in materia di impianti di radiodiffusione), convertito, con modificazioni, nella
legge 17 dicembre 1992, n. 482.
I termini di prosecuzione sono stati,
ulteriormente prorogati dai seguenti atti normativi: decreto-legge 27 agosto 1993 n. 323
(Provvedimenti urgenti in materia radiotelevisiva), convertito, con modificazioni, nella
legge 27 ottobre 1993, n. 422; decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 545 (Disposizioni urgenti
per l'esercizio dell'attività radiotelevisiva e delle telecomunicazioni), convertito, con
modificazioni, nella legge 23 dicembre 1996, n. 650; legge 31 luglio 1997, n. 249; legge 30
aprile 1998, n. 122 (Differimento di termini previsti dalla legge 31 luglio 1997, n. 249
relativi all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, nonché norme in materia di programmazione e di interruzioni pubblicitarie
televisive); decreto-legge 30 gennaio 1999, n.15 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo
equilibrato dell'emittenza televisiva e per evitare la costituzione o il mantenimento di
posizioni dominanti nel settore radiotelevisivo), convertito, con modificazioni, nella
legge 29 marzo 1999, n.78; decreto del ministro
delle comunicazioni 28 luglio 1999.
La protrazione del termine è stata
motivata: fino al luglio 1997, dall'attesa della riforma complessiva del sistema
radiotelevisivo e della predisposizione del nuovo piano di assegnazione delle frequenze;
fino al luglio 1999, dall'attesa del rilascio delle concessioni; in epoca successiva,
dall'esigenza di attendere i tempi di attuazione del piano di assegnazione delle frequenze
(approvato con deliberazione 30 ottobre 1998 dell'Autorità per le garanzie nelle
comunicazioni).
C) L'attuale sistema di radiodiffusione televisiva su frequenze
terrestri con tecnica analogica mantiene immutata la caratteristica di ristrettezza delle
frequenze e quindi di assai limitato numero delle reti realizzabili a copertura nazionale.
Il piano nazionale di assegnazione
delle frequenze — sulla base di 51
canali pianificati (3 per ciascuna rete) — ha previsto 17 reti, di cui 11 assegnate alla
radiodiffusione televisiva in ambito nazionale (3 utilizzate dalla televisione
pubblica-RAI e 8 destinate a quella privata, sempre in ambito nazionale) e le rimanenti 6
reti, pari al 35,3%, riservate alle esigenze della radiodiffusione televisiva in ambito
locale.
Rispetto a quella
esaminata dalla sentenza n. 420 del 1994, la situazione
di ristrettezza delle frequenze disponibili per la televisione in ambito
nazionale con tecnica analogica si è,
pertanto, accentuata, con effetti ulteriormente negativi sul rispetto dei principi del pluralismo e della concorrenza e con
aggravamento delle concentrazioni. Si è passati, infatti, da una previsione di 12 reti
nazionali (9 private, 3 pubbliche), ad 11 reti (8 private, 3 pubbliche), oltre alle
televisioni criptate a pagamento. Alle televisioni private sono state rilasciate, in data
28 luglio 1999, soltanto sette concessioni,
peraltro senza attribuzione di frequenze, mentre nella fase transitoria sono state
mantenute in esercizio con le frequenze già utilizzate
anche le tre reti private
nazionali riconducibili ad unico soggetto.
8.— La descritta situazione di
fatto non garantisce, pertanto, l'attuazione del principio del pluralismo informativo
esterno, che rappresenta uno degli "imperativi" ineludibili emergenti dalla
giurisprudenza costituzionale in materia. Questa Corte ha, infatti, costantemente
affermato la necessità di assicurare l'accesso al sistema radiotelevisivo del
"massimo numero possibile di voci diverse" (sentenza n. 112 del 1993), ed ha
sottolineato l'insufficienza del mero
concorso fra un polo pubblico e un polo privato ai fini del rispetto delle
evidenziate esigenze costituzionali connesse all'informazione (sentenze n. 826 del 1988 e
n. 155 del 2002).
L'obiettivo di garantire, tra l'altro,
il pluralismo dei mezzi di informazione è stato sottolineato, in una prospettiva più
ampia, anche a livello comunitario in recenti direttive: direttiva 2002/19/CE, relativa
all'accesso alle reti di comunicazione elettronica,
alle risorse correlate e all'interconnessione delle medesime (direttiva di accesso); direttiva
2002/20/CE, relativa alle autorizzazioni per le reti e i servizi di comunicazione
elettronica (direttiva autorizzazioni); direttiva 2002/21/CE, che istituisce un quadro
normativo comune per le reti ed i servizi di comunicazione elettronica (direttiva quadro);
direttiva 2002/22/CE, relativa al servizio universale e ai
diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione
elettronica (direttiva servizio universale).
In questo quadro la protrazione della
situazione (peraltro aggravata) già ritenuta
illegittima dalla sentenza n. 420 del 1994 ed il mantenimento delle reti considerate
ancora "eccedenti" dal legislatore del 1997 esigono, ai fini della
compatibilità con i principi costituzionali, che sia previsto un termine finale
assolutamente certo, definitivo e dunque non eludibile.
9.— Tanto ritenuto è, tuttavia,
da precisare che la esigenza di un equilibrato passaggio di riconversione del sistema di
trasmissione delle reti eccedenti i limiti anticoncentrativi non esclude la legittimità
sul piano costituzionale di un regime transitorio in cui si dilazioni temporaneamente
l'applicazione, rispetto a situazioni preesistenti, dei limiti anzidetti.
Del resto, l'esistenza
di un regime transitorio è stata già ritenuta legittima da questa Corte (sentenza n. 420
del 1994), la quale già in precedenza aveva
precisato che la fase transitoria non poteva assumere "di fatto carattere
definitivo", senza che la Corte stessa effettuasse "una diversa valutazione con le relative
conseguenze" (sentenza n. 826 del 1988).
La illegittimità costituzionale non
investe il regime transitorio in deroga e nemmeno l'attuale
prosecuzione, purché temporaneamente limitata, dell'esercizio delle emittenti in
eccedenza rispetto ai limiti anzidetti (combinato disposto dell'art. 2, comma 6, e
dell'art. 3, commi 6, 9 e 11).
10.— Non sussiste, inoltre, il
vizio denunciato derivante dal
coinvolgimento, in funzione garantistica, dell'Autorità per le garanzie delle
comunicazioni. Non è, infatti, l'affidamento della concreta determinazione del termine ad
una Autorità amministrativa indipendente a
comportare vizi di legittimità costituzionale del termine stesso, bensì il suo aggancio
a criteri e modalità fissati dal legislatore, non idonei
ad assicurare — legati
come sono ai tempi di realizzazione dei sistemi alternativi di trasmissione — alcuna certezza di cessazione della fase
transitoria entro un termine congruo e definitivo.
11.— L'individuazione di un
termine finale, entro il quale possa avvenire la cessazione definitiva del regime
transitorio dell'art. 3, comma 7, e delle collegate previsioni
dei commi 9 e 11 della legge n. 249 del 1997, può essere ricavata dalla valutazione di
congruità tecnica dei tempi di passaggio al regime definitivo effettuata dalla Autorità
per le garanzie nelle comunicazioni con la delibera n. 346 del 2001. L'Autorità
ha indicato la data del 31
dicembre 2003 quale termine ritenuto sufficiente per le semplici operazioni di
trasferimento delle reti analogiche eccedenti, tanto in chiaro che in forma codificata.
In altre parole, una volta esclusa la
tollerabilità di una protrazione dell'anzidetto regime transitorio fino alla realizzazione di un congruo sviluppo della
utenza satellitare e via cavo e di altri sistemi alternativi alla diffusione terrestre in
tecnica analogica, può essere assunto quale termine di chiusura quello già ritenuto
tecnicamente utilizzabile dall'Autorità. Ciò a prescindere dal raggiungimento della
prevista quota di "famiglie digitali", che rimane indipendente dalle operazioni
tecniche di trasferimento verso sistemi alternativi a quello analogico su frequenze
terrestri.
D'altro canto, la data del 31 dicembre
2003 offre
margini temporali all'intervento del legislatore per determinare le
modalità della definitiva cessazione del
regime transitorio di cui al comma 7 dell'art. 3 della legge n. 249 del 1997.
E' appena il caso di precisare che la
presente decisione, concernente le trasmissioni radiotelevisive in ambito nazionale su
frequenze terrestri analogiche, non pregiudica il diverso futuro assetto che potrebbe
derivare dallo sviluppo della tecnica di trasmissione digitale terrestre, con
conseguente aumento delle risorse tecniche disponibili.
12.— Sulla base delle esposte considerazioni, deve
dichiararsi l'illegittimità costituzionale dell'art. 3, comma 7, della legge 31 luglio
1997, n. 249, nella parte in cui non prevede la fissazione di un termine finale certo, e non prorogabile, che comunque non
oltrepassi il 31 dicembre
2003, entro il quale i programmi, irradiati dalle emittenti eccedenti i limiti di cui al
comma 6 dello stesso art. 3, devono essere trasmessi esclusivamente via satellite o via
cavo. Ovviamente ciò è destinato a riflettersi sulla portata dei commi 9 e 11 dell'art.
3 della legge n. 249 del 1997 in forza dell'evidenziato collegamento con il comma 7 dello stesso art. 3, quale risultante
dalla presente decisione .
Vanno, invece, dichiarate non fondate le questioni di legittimità costituzionale
dell'art. 2, comma 6, e dell'art. 3, comma 6,
della citata legge n. 249 del 1997, sollevate in riferimento agli artt. 3, 21, 41 e 136
della Costituzione.
Per
questi motivi
LA
CORTE COSTITUZIONALE
F.to:
Cesare RUPERTO,
Presidente
Riccardo
CHIEPPA, Redattore
Giuseppe DI
PAOLA, Cancelliere
Depositata in
Cancelleria il 20 novembre 2002.
Il Direttore della
Cancelleria
F.to: DI PAOLA