Atto di Promovimento del Giudizio della Corte Costituzionale n.90
Ricorso per questione di legittimita’ costituzionale depositato in cancelleria il 21 novembre 2002 (della Regione Lombardia)
Ricorso della Regione Lombardia, in persona del presidente della giunta regionale e legale rappresentante pro tempore, on. dott. Roberto Formigoni, rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto, ed in virtu’ di deliberazione di G.R. n. VII/11060 del 12 novembre 2002 di autorizzazione a stare in giudizio (all. 1), dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, ed elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo, in Roma, via Bocca di Leone, n. 78,
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione di illegittimita’ costituzionale del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 215 del 13 settembre 2002, recante “Disposizioni volte ad accelerare la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni strategiche per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese, a norma dell’art. 1, comma 2, della legge 21 dicembre 2001, n. 443” (all. 2), nella sua interezza.
F a t t o
Il decreto legislativo impugnato, come si evince anche dal titolo e dalle premesse del medesimo, sarebbe stato adottato per in pretesa attuazione dell’art. 1, comma 2, legge n. 443/2001, recante “Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attivita’produttive”.
L’art. 1, comma 1, della legge appena citata, in particolare, stabilisce che “il Governo, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni, individua le infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese”. In sede di prima applicazione si prevedeva che detto programma fosse approvato dal CIPE entro il 31 dicembre 2001.
In realta’, la deliberazione del CIPE di approvazione del primo programma delle infrastrutture strategiche e’ intervenuta in data 21 dicembre 2001 (benche’ poi pubblicata nella Gazzetta Ufficiale solo il 21 marzo 2002). In altre parole, tale deliberazione e’ stata approvata contestualmente alla promulgazione della stessa legge n. 443/2001, e quindi ben prima della sua pubblicazione ed entrata in vigore, intervenuta solo il 27 dicembre 2001.
Cio’ premesso, la legge n. 443/2001 delega quindi il Governo “ad emanare, nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle Regioni, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o piu’ decreti legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti individuati ai sensi del comma 1,…”.
Il d.lgs. n. 198/2002 si pone, dunque, in pretesa attuazione della delega di cui alla norma di legge appena citata, riguardando specificamente “infrastrutture di telecomunicazioni strategiche”. Piu’ in particolare, il decreto reca “principi fondamentali in materia di installazione e modifica delle categorie di infrastrutture di telecomunicazioni, considerate strategiche ai sensi dell’art. 1, comma 1, della legge 21 dicembre 2001, n. 443, al fine di: a) agevolare la liberalizzazione del settore delle telecomunicazioni, consentendo a tutti gli operatori di installare proprie infrastrutture celermente, creando cosi’ un mercato effettivamente concorrenziale; b) consentire la realizzazione di infrastrutture di nuova generazione e l’adeguamento di quelle esistenti …; c)razionalizzare le procedure autorizzatorie per l’installazione di impianti di telecomunicazioni …; d) assicurare che la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazioni sia coerente con la tutela dell’ambiente e della salute … relativamente alle emissioni elettromagnetiche di cui alla legge 22 febbraio 2001, n. 36; … i) favorire una adeguata diffusione delle infrastrutture di telecomunicazioni sull’intero territorio nazionale” (art. 1).
Ai sensi dell’art. 3, comma 1, del decreto, le categorie di infrastrutture di telecomunicazioni strategiche, in quanto opere di interesse nazionale, possono essere realizzate anche in deroga alle disposizioni di cui all’art. 8, comma 1, lett. c), della legge n. 36/2001. Tale ultima disposizione attribuiva alle Regioni la competenza a definire le modalita’ di rilascio delle autorizzazioni alla installazione degli impianti in questione.
La Regione Lombardia ha esercitato le competenze ad essa attribuite dalla legge n. 36/2001, peraltro confermate anche in seguito all’entrata in vigore della riforma costituzionale di cui alla legge cost. 3/2001, con l’adozione della legge regionale n. 11/2001.
Il d.lgs. impugnato e la l.r. Lombardia n. 11/2001 incidono sulla stessa materia, disciplinandola tuttavia in modo significativamente difforme ed ispirandosi a principi tra loro contrastanti.
In particolare, il d.lgs. 198/2002 liberalizza, per cosi’ dire, il settore de quo, consentendo la realizzazione degli impianti in questione “in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento”, introduce l’istituto della denuncia di inizio attivita’ e quello del silenzio-assenso, non prevede alcuna procedura di valutazione ambientale. Al contrario, la legge regionale lombarda, ispirandosi al medesimo principio di precauzione (ex art. 174 del Trattato CE) che ha informato le scelte compiute dal legislatore nazionale con la legge quadro n. 36/2001, mantiene in capo alle amministrazioni locali penetranti poteri di controllo e vigilanza, sia nella fase autorizzativa dei nuovi impianti, sia successivamente alla loro realizzazione e messa in esercizio.
Il d.lgs. 4 settembre 2002, n. 198, e’ illegittimo nella sua interezza per i seguenti
M o t i v i
1. – Quanto al decreto nella sua interezza, violazione degli artt. 3, 70, 76, 97 Cost.
Il d.lgs. n. 198/2002 richiama, quale disposizione legislativa presupposta, l’art. 1, comma 2, legge n. 443/2001.
Tuttavia, il Governo, pur pretendendo di attuare la predetta disposizione, in realta’ la viola gravemente.
Ed infatti, l’art. 1, comma 2, cit. delega il Governo ad emanare uno o piu’ decreti legislativi volti a definire un quadro normativo finalizzato alla celere realizzazione delle infrastrutture e degli insediamenti “strategici e di preminente interesse nazionale”.
Ebbene, l’installazione di impianti di telecomunicazioni quali antenne, tralicci, ripetitori, e simili, cosi’ come la mera modifica degli impianti esistenti, non puo’ rientrare nella definizione di grandi opere di preminente interesse nazionale, ed esula quindi dall’oggetto della delega conferita.
Accanto a cio’, lungi dall’ispirarsi ai criteri e principi direttivi enunciati dalla legge n. 443/2001, il d.lgs. 198/2002 definisce all’art. 1 i principi che informano le disposizioni successive, con cio’ confermando che il fondamento del decreto non e’ rinvenibile nella legge n. 443.
2. – Quanto al decreto nella sua interezza violazione degli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost.
L’art. 1, comma 2, legge n. 443/2001, fa espressamente salve “le attribuzioni costituzionali delle Regioni”, che debbono essere salvaguardate nel momento in cui il Governo stesso esercita la delega, allo stesso conferita attraverso la c.d. legge obiettivo, “in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attivita’ produttive”. Lo stesso d.lgs. n. 198/2002, all’art. 1, lett. f), si pone programmaticamente l’obiettivo di disciplinare la materia “nel rispetto delle competenze regionali di cui alla legge 22 febbraio 2001, n. 36”.
Viceversa, la disciplina ivi contenuta e’ in contrasto proprio con le competenze regionali, ed in particolare con quelle relative all’individuazione dei siti idonei per la localizzazione degli impianti (art. 8, comma 1, lett. a), legge n. 36/2001) ed alla determinazione delle modalita’ per il rilascio delle autorizzazioni (art. 8, comma 1, lett. c), legge n. 36/2001). Infatti:
dal punto di vista procedimentale, le installazioni possono avvenire esclusivamente sulla base delle procedure previste nel d.lgs. n. 198 ed anche “in deroga alle disposizioni di cui all’art. 8, comma 1, lett. c), legge n. 36/2001” (art. 3, comma 1, d.lgs. n. 198);
per quanto riguarda l’individuazione dei siti, ogni criterio o vincolo localizzativo stabilito in sede regionale e’ vanificato
dalla disposizione che prevede che gli impianti possono essere realizzati in ogni parte del territorio e in deroga ad ogni disposizione normativa (art. 3, comma 2, d.lgs. n. 198).
Il d.lgs. n. 198, quindi, risulta irragionevolmente in contrasto con l’impianto della legge n. 36/2001 che lo stesso decreto dice di voler rispettare per quanto riguarda il riparto di competenze. E’ pur vero che, ai sensi del nuovo art. 117 Cost., lo Stato ha competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e che i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualita’ sono fissati dallo Stato ai sensi della legge n. 36/2001, anche per ragioni di tutela ambientale.
L’installazione degli impianti di telecomunicazioni, tuttavia, non incide soltanto nella materia ambientale in senso stretto, ma anche in quella della tutela della salute – peraltro strettamente connessa e difficilmente distinguibile ai nostri fini da quella ambientale – (cfr. anche Corte cost., sent. n. 407/2002), nonche’ in materia di governo del territorio. Questi ultimi due ambiti di disciplina sono oggetto di competenza concorrente regionale e quindi lo Stato puo’ disporre solo sui principi fondamentali.
Il decreto impugnato finisce per invadere le competenze esercitate con le leggi urbanistiche regionali, nonche’ con le norme degli strumenti urbanistici locali che ne costituiscono diretta applicazione: e’ infatti disposto all’art. 3, commi 1 e 2, che la realizzazione degli impianti di telecomunicazione e’ soggetta esclusivamente alle norme del d.lgs. n. 198 e puo’ avvenire in deroga agli strumenti urbanistici ed ad ogni altra disposizione di legge o di regolamento; cio’ rende evidente la grave lesione in tal modo perpetrata ai danni della competenza legislativa regionale in punto di governo del territorio.
Anche le prerogative regionali in materia di tutela della salute appaiono violate, atteso che il d.lgs. 198 fa salvi solo i provvedimenti attuativi (regionali) delle prescrizioni statali in punto di limiti di emissioni, obiettivi di qualita’, ecc., benche’, in forza dell’art. 117, comma 3, Cost., alla Regione spetterebbe anche la disciplina delle procedure per la verifica del rispetto delle suddette prescrizioni statali, nonche’ la disciplina di altri profili dell’installazione degli impianti che hanno diretta attinenza con la tutela della salute (in particolare la localizzazione degli impianti medesimi). E’ eloquente poi che sia sulle procedure autorizzative sia sulla localizzazione degli impianti la legge n. 36/2001 preveda proprio la competenza delle Regioni.
Benche’ l’art. 1 del decreto impugnato dichiari che esso detta principi fondamentali, in realta’ le disposizioni contenut nel decreto medesimo non possono che essere definite come vere e proprie norme di dettaglio, aventi l’effetto di pregiudicare qualsiasi intervento legislativo regionale. E cio’ in totale spregio della ripartizione di competenze costituzionalmente enunciata e garantita.
La pretesa dello Stato di disciplinare con un cosi’ penetrante livello di dettaglio le procedure autorizzatorie relative alla installazione nel territorio degli impianti de quibus non puo’ che ritenersi violare le competenze riconosciute alle Regioni dal nuovo titolo V della Costituzione.
3. – Violazione degli artt. 3, 70, 76 Cost. sotto altro e diverso profilo.
L’art. 13 attribuisce alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e di Bolzano il compito di provvedere alle finalita’ di cui al presente decreto nell’ambito delle competenze spettanti ai sensi dei rispettivi statuti e delle norme di attuazione.
La predetta disposizione non tiene in alcun modo in considerazione il mutato quadro costituzionale in base al quale non vi e’ piu’ distinzione tra i poteri delle Regioni a statuto ordinario e quelle a statuto speciale: a queste ultime infatti l’art. 10, legge cost. n. 3/2001, di riforma del titolo V della Costituzione estende i poteri delle Regioni a statuto ordinario ove questi siano piu’ estesi, con cio’ addivenendo ad una parificazione dei due piani di competenze.
Il quadro costituzionale attuale non mutua dunque in alcun modo il trattamento piu’ favorevole garantito dal decreto impugnato alle Regioni a statuto speciale.
Oltre al contrasto con il nuovo assetto costituzionale e’ poi evidente che e’ travisato anche quanto previsto dall’art. 1, comma 2, legge n. 443/2001, che prevede la salvaguardia delle autonomie regionali tout court, senz’altra distinzione o specificazione.
4. – Violazione degli artt. 3, 9, 32, 41, comma 2, 117 e 118 Cost. e dell’art. 174 Trattato CE.
4.1. – Il decreto impugnato prevede che le infrastrutture di telecomunicazioni strategiche ai sensi dell’art. 1, comma 1, legge n. 443/2001, ad esclusione delle torri e dei tralicci riguardanti le reti di televisione digitale terrestre, sono compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e sono realizzabili in ogni parte del territorio comunale, anche in deroga agli strumenti urbanistici e di ogni altra disposizione di legge o di regolamento (art. 3, comma 2, d.lgs. 198).
Tale previsione normativa comporta un’evidente liberalizzazione del diritto di installazione delle predette apparecchiature, con invasione delle competenze regionali in materia di gestione del territorio, ponendo nel nulla le prescrizioni urbanistiche locali ed esautorando i comuni delle relative competenze loro spettanti in materia di rilascio delle concessioni edilizie.
Sempre con riguardo al pregiudizio arrecato alle competenze regionali, il decreto legislativo vanifica anche quanto previsto dall’art. 8, comma 1, lett. a), legge n. 36/2001 circa l’attribuzione alle Regioni dei compiti di individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile, degli impianti radioelettrici e degli impianti per radiodiffusione.
E’ chiaro poi che il regime di indistinta liberalizzazione introdotto con la disposizione in esame non trova giustificazione nemmeno nelle ragioni di “utilita’ sociale” previste dall’art. 41, comma 2, Cost., comportando un simile regime l’indubbio pregiudizio di primari principi di controllo sullo sviluppo del territorio, costituzionalmente garantiti.
4.2. – Anche i limiti di esposizione, i valori di attenzione e gli obiettivi di qualita’, in base ai quali l’ARPA deve condurre la propria valutazione di compatibilita’ del progetto, ai fini dell’autorizzazione finale da parte degli enti locali, sono, per previsione dell’art. 4, del decreto impugnato, soltanto quelli “stabiliti uniformemente a livello nazionale in relazione al disposto della legge 22 febbraio 2001, n. 36”.
La legge da ultimo citata, in attuazione della Costituzione, nel definire gli obiettivi di qualita’ specifica invece che essi sono “i criteri localizzativi, gli standard urbanistici, le prescrizioni e le incentivazioni per l’utilizzo delle migliori tecnologie disponibili, individuati dalle leggi regionali” (art. 3, comma 1, lett. d), legge n. 36/2001).
E’ chiaro dunque che il riferimento esclusivo agli obiettivi di qualita’ stabiliti a livello nazionale dal decreto impugnato travisa l’impostazione e la definizione fornita dalla legge quadro, in violazione ancora una volta delle competenze definite da questa in attuazione del quadro costituzionale.
4.3. – La tendenza ad un regime di liberalizzazione o meglio di deregulation gia’ esaminata in punto di localizzazione degli impianti al par. 4.1., sembra trovare ulteriore espressione nella disciplina introdotta dal decreto impugnato che consente il ricorso alla mera denuncia di inizio attivita’ per gli impianti di potenza inferiore a 20 Watt e che prevede addirittura un regime di silenzio-assenso per le autorizzazioni di cui agli articoli 6, comma 1, e 7, comma 1, del medesimo decreto.
La nuova disciplina opera in totale spregio dei principi costituzionali della tutela della salute e della tutela dell’ambiente, se si considera la pericolosita’ degli impianti in questione, che potranno ora essere installati ed attivati, oltre che n derega alle disposizion degli strumenti urbanistici locali, anche in assenza del vaglio preliminare delle autorità competenti che è effettuato invece in una ordinaria procedura autorizzatoria.
La previsione di interventi totalmente lasciati all’iniziativa dei privati viola ancora na volta in modo palese la conpetenza concorrente delle regioni nel’ambito della salute, oltre che in quello del territorio e della materia edilizia, con violazione anche dell’art.117,comma4,Cost.
la configurazione degli iter procedurali sopra descritti, in quanto atta a disattendee e a vanificare completamnte le procedure di istruttoria e di verifica connesse al rilancio d autorizzazioni preventive ed esprersse da parte degli organi competenti, e pio previsione normativa di dettaglio che travalica in modo del tutto palese i limiti della normativa di principio rimessa allo Stato nelle materie interessate.
Il contrasto e’ tanto piu’ evidente se si considera che a livello comunitario la politica in materia ambientale e’ incentrata su
principi di precauzione e di azione preventiva che tengano conto della diversita’ delle situazioni nelle varie regioni della Comunita’ europea (art. 174, Trattato CEE).
P. Q. M.
Voglia codesta ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare l’illegittimita’ costituzionale del decreto legislativo 4 settembre 2002, n. 198, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, serie generale, n. 215 del 13 settembre 2002, nella sua interezza.
Milano, addi’ 12 novembre 2002
Avv. Giuseppe Franco Ferrari – Avv. prof. Massimo Luciani
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