15 DICEMBRE 1986
DECISIONE N° 642 DEL CONSIGLIO DI STATO, SEZ. V
Diritto. – (Omissis). 2. – Con i primi due motivi di censura i ricorrenti sostenono la incompetenza assoluta della provincia di Bolzano a provvedere in matergia radiotelevisiva e contestano, quindi, che nella specie (impianto di antenne di trasmissione radiotelevisiva in alta montagna) potesse farsi uso di potestà urbanistiche (quelle di repressione di attività edilizie abusive) al fine di far cessare forme di espressione del libero pensiero garantite dall’art. 21 Cost.
In particolare deducono i ricorrenti che la disciplina del diritto di informazione è riservata in via esclusiva allo Stato che la esercita a mezzo del ministero delle poste e telecomunicazioni, cui è riservata (art. 2 e 185 d.p.r. 29 marzo 1973 n. 156) la competenza di approvare e autorizzare i progetti per impianti di telecomunicazioni.
I progetti in parola contengono e devono contenere una minuta descrizione dell’impianto con riguardo non solo alle sue caratteristiche tecniche, ma anche alla sua precisa ubicazione e ai manufatti ed apparecchi che ne formano la intima struttura; sicché – sostengono sempre i ricorrenti -, una volta che il ministero abbia approvato la realizzazione di un complesso ricetrasmittente, non è più possibile l’intervento in proposito di altra autorità, neppure di quella preposta all’esercizio del potere urbanistico di vigilanza sulle costruzioni.
La tesi non può essere condivisa, poiché se è vero che la disciplina della materia radiotelevisiva spetta esclusivamente all’autorità centrale (in questo senso si è espressa la stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 202 del 1976, Foro it., 1976, 1, 2066, proprio con riferimento alla provincia di Bolzano), è, peraltro, altrettanto vero che ciò non esclude la competenza per diversi fini di altri organi pubblici nella cui funzione l’attività di telecomunicazione possa, in ipotesi, interferire. Ciò, nella specie, sia perché l’art. 185, 3° comma, t.u. 29 marzo 1973 n. 156 esplicitamente stabilisce che «rimangono ferme le autorizzazioni amministrative e le prescrizioni previste da leggi speciali» (nel qual ambito vanno ricomprese anche le leggi urbanistiche), sia perché in via di principio ogni pubblica autorità è preposta alla cura di ben individuati interessi generali ed allorché una iniziativa privata coinvolga più settori d’intervento amministrativo e smuova diversi profili di pubblica ragione è giocoforza – a meno che non sia diversamente disposto – che essa si sottoponga alla potestà di ciascun organo competente per materia, in modo tale che ogni suo specifico aspetto soddisfi pienamente le esigenze della normativa di volta in volta da applicare.
Conseguentemente non può ritenersi che l’approvazione di un impianto trasmittente eventualmente rilasciata dal ministero delle poste in ossequio alla disciplina delle telecomunicazioni e in appagamento degli interessi da questa perseguiti possa valere anche ai fini urbanistici e cioè come provvedimento di tutela del corretto uso del territorio. Nella specie nella installazione di una stazione di trasmissione radiotelevisiva sono o possono essere coinvolti più distinti interessi pubblici e, quindi, ciascuna per la propria competenza, più pubbliche autorità (per esempio il ministero delle poste ai fini di disciplina delle telecomunicazioni e il comune per la disciplina urbanistica dell’impianto) con l’effetto che gli interessati devono osservare le prescrizioni stabilite per ciascun settore e munirsi, se del caso, sia della autorizzazione ministeriale che della concessione edilizia.
3. – Con la terza censura i ricorrenti lamentano la erronea applicazione nei loro confronti della disciplina urbanistica vigente in provincia di Bolzano (in particolare dell’art. 2 l. prov. 3 gennaio 1978 n. 1 ripetitivo, in sede locale, del disposto di cui all’art. 1 l. 28 gennaio 1977 n. 10) in quanto l’installazione di un’antenna radiotelevisiva di modeste dimensioni non integra i concetto di «trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio».
Ritiene in proposito la sezione che nella anzidetta nozione delineata dalla l. n. 10 del 1977 (e ripresa dalla legislazione provinciale di Bolzano) al fine di regolamentare l’obbligo per i cittadini di munirsi di apposito provvedimento concessorio, rientrino di per sé tutte le attività umane che abbiano per oggetto l’edificazione di opere a scopo insediativo o in senso largo economico, cosí come anche ogni modificazione dell’assetto del suolo o dell’ambiente naturale effettuata per gli stessi scopi. In tale ambito quindi, è da ricomprendere – salvo quanto poi si dirà – anche l’installazione di antenne destinate alla diffusione o scambio di notizie ed informazioni per via aerea, poiché l’attività in parola si concreta, secondo il senso naturale delle cose, in una effettiva alterazione dello stato quo ante ed è destinata a migliorare i rapporti di cultura e di socialità tra gli uomini, ponendosi, pertanto, al servizio della qualità della residenza e della vita dei cittadini.
Sennonché, come piú volte la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato ed anche della Corte di cassazione ha avuto modo di affermare, non ogni opera o intervento dell’uomo incidente lato sensu sul territorio è rilevante a fini urbanistici (e quindi da assoggettarsi al rilascio di concessione edilizia), ma soltanto quelli per i quali la incidenza nell’ambiente sia tale, per quantità e qualità, da determinare un «apprezzabile» mutamento di esso. Ciò sulla base di un principio generalissimo del diritto, secondo il quale l’ordinamento ha sempre di mira il proseguimento e il soddisfacimento di fini puntuali interessanti la reale pratica dei rapporti tra i cittadini, né si occupa, perciò, di operare per intenti in relazione ai quali la comunità non si attenda alcun significativo vantaggio.
Dunque l’opera o l’intervento umano sul territorio, per rientrare in concreto nella disciplina di legge, deve raggiungere una «soglia di rilevanza» al di sotto della quale esso degrada a mero comportamento trascurabile, in quanto, per detti fini (ma questo non esclude la rilevanza ad altri fini), non preso in considerazione dal diritto e, prima ancora, dalla coscienza sociale.
Facendo applicazione di siffatti principi può innanzi tutto osservarsi come le antenne radiotelevisive, pur concretandosi in opere destinate, come si è rilevato, a migliorare le condizioni di vita degli uomini, tuttavia presentano delle caratteristiche – rispetto alle normali opere di trasformazione urbanistica – che ne fanno in sostanza un unicum.
Esse, infatti, non hanno né volume né superficie (almeno nel senso corrente, in cui tali nozioni sono intese), si sostanziano il più delle volte in entità di modeste dimensioni, presentano nel mondo moderno (fondato sulla civiltà elettronica) una importanza e capillarità di diffusione enorme, né sono di regola ritenute disturbatrici, per ciò che concerne il semplice fatto della loro esistenza, delle condizioni di residenzialità sul territorio.
Queste considerazioni ovviamente non hanno un valore assoluto, ma possono subire delle varianti in dipendenza delle dimensioni delle antenne e delle eventuali opere accessorie o di sostegno che esse comportano, poiché, come è facilmente intuibile, non tutte le antenne sono uguali e quelle che superano una certa misura o richiedono il supporto di altre installazioni possono in effetti comportare, secondo la comune sensibilità, un reale aggravio della situazione urbanistica del posto.
Occorre dunque distinguere le unità di grandezza da misurare ed in proposito appare opportuno effettuare qualche altra precisazione.
Per gli interventi sul territorio diversi dalla realizzazione di opere edilizie e che si risolvono in mera trasformazione del territorio (nel quale ambito ricade evidentemente l’installazione di una antenna), l’impatto che essi inducono va valutato non già in via astratta e speculativa, ma in maniera concreta, con riferimento alle reali condizioni ambientali ed urbanistiche in cui essi si inseriscono. Sicché altro è, ad esempio, collocare un’antenna in una zona densamente edificata e popolata – ove l’equilibrio urbanistico è già precario ed anche una piccola nuova iniziativa può contribuire a turbare consolidati rapporti di difficile ed esasperata convivenza – altro in una località caratterizzata da spazi ampi e selvaggi, da assoluta carenza di insediamenti umani e da una ideale linea di separazione col mondo ove l’uomo vive e lavora.
In quest’ultimo caso la sensibilità della collettività è meno intensa e disposta, quindi, a ritenere innocuo (vale a dire, al di sotto della soglia di rilevanza), ciò che nella prima situazione tale non sarebbe.
Nella specie deve ritenersi che siffatte condizioni ricorrono nella ipotesi in esame.
A parte, invero, alcune inesattezze che si riscontrano nei provvedimenti impugnati a proposito della consistenza dell’impianto de quo (inesattezze che si chiariscono nel raffronto delle dichiarazioni delle parti), dalla documentazione fotografica prodotta in giudizio sia dai ricorrenti che dalla resistente amministrazione si evince chiaramente che le apparecchiature contestate sono costituite da alcune antenne a sviluppo verticale per un’altezza di circa 4 metri ovvero 10 o 12 metri, ancorate direttamente nel suolo ed accompagnate da due piccoli box di servizio di circa mt 1,5 x 1,5 e mt 2 x 3, realizzati con assi di legno grezzo inchiodate tra loro e appoggiate a preesistente fabbricato in muratura (cioè alla stazione a monte della funivia di Cima Gallina) su terreno coperto da mattoni slegati. Esse sono poste al servizio di alcune radio trasmittenti di ambito locale (radio Rosengarten e radio C104) e sono collocate sulla Cima Gallina in zona isolata di altra montagna, ove esistono, inoltre, altri trasmittenti di più imponenti dimensioni di proprietà della Ras (radiotelevisione azienda speciale della provincia), della NATO e di altre amministrazioni pubbliche.
In tale situazione può concludersi nel senso della non rilevanza sotto il profilo urbanistico degli interventi in parola, poiché le antenne installate rimangono sotto la soglia di rilevanza ipotizzabile per la zona, mentre i box di servizio per la loro struttura e la loro modestia non costituiscono in senso proprio costruzioni.
Il motivo in proposito proposto dai ricorrenti, che sostengono la non necessità della concessione edilizia, è quindi fondato e va accolto.
4. – Pure fondato è il quarto e ultimo motivo di censura con il quale viene denunciato come «indefinito e imprecisato» il richiamo effettuato da parte della provincia di Bolzano e del sindaco di Brennero, a giustificazione dei provvedimenti, a motivi di tutela del paesaggio ed ambientali (veggansi la nota dell’assessore alla urbanistica n. 2184 del 6 agosto 1984 nonché il provvedimento del sindaco n. 64 del 27 luglio 1984).
Nella specie, invero, come si è visto, sulla cima della montagna in discorso risultano installate altre e più imponenti antenne, per il che è onere dell’amministrazione posta a tutela degli interessi paesaggistici della località indicare con specifica motivazione la particolare lesione che le apparecchiature per cui è ora controversia arrecano al godimento del panorama e dell’ambiente. Il difetto di motivazione in proposito concreta una figura sintomatica del vizio di eccesso di potere dei provvedimenti.
5. – In conclusione i ricorsi vanno accolti con annullamento degli impugnati provvedimenti.