15 gennaio 2001 Sentenza n. 53 del TAR Toscana, sezione I

15 gennaio 2001

Sentenza n. 53 del TAR Toscana, Sez. I

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Firenze, I Sezione, composto dai Signori:

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 483/2000, proposto dal Comune di Grosseto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Giovanni Gori e Claudio Tamburini e presso lo studio di quest’ultimo elettivamente domiciliato, in Firenze, via Lorenzo il Magnifico n. 14;

contro

-il Comitato Regionale di Controllo sugli atti degli Enti Locali, in persona del Presidente legale rappresentante p.t., n.c.;

-la Regione Toscana, in persona del Presidente legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe Vincelli ed elettaivamente domiciliata presso l’Avvocatura Regionale, in Firenze, via Cavour n. 18;

per l’annullamento

previa sospensione della decisione Comitato Regionale di Controllo n. 492 prot. 5891 avente ad oggetto la deliberazione del C.C. n. 97 in data 24.11.1999 relativa al regolamento per l’installazione di antenne radio-base per la telefonia cellulare con la quale il Comitato Regionale di Controllo annulla la deliberazione indicata in oggetto sulla considerazione che “la competenza di cui trattasi attiene alla Regione e non al Comune ai sensi dell’art. 4 del Decreto 10.9.98 n. 381”;

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva dell’Amministrazione intimata;

Visti gli atti tutti della causa;

Designato Relatore, per la pubblica udienza del 10.5.2000, il Dott. D. Lundini;

Uditi, all’udienza predetta, l’Avv. Tamburini per il Comune ricorrente e l’Avv. per la Regione Toscana;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con deliberazione n. 97 del 24.11.1999, il Consiglio Comunale di Grosseto ha approvato il “Regolamento per l’installazione di antenne radio base per telefonia cellulare”, “finalizzato a tutelare la salute pubblica dall’inquinamento elettromagnetico”.

Il regolamento ha finalità conoscitive del livello di esposizione della popolazione di Grosseto ai campi elettromagnetici; dispone la valutazione preventiva dei campi suddetti in caso di installazioni di nuove stazioni radio base o modifiche di quelle esistenti; disciplina le installazioni predette sotto il profilo edilizio; postula la necessità di pareri dell’Arpat sulle istanze presentate dai gestori per le s.r.b.; richiede ai gestori stessi la presentazione del programma di sviluppo biennale delle loro reti di telefonia cellulare; indica iniziative di verifica periodica, strutture sensibili, fasce di rispetto, limitazioni urbanistiche, ecc..

Il Comitato Regionale di Controllo, con decisione n. 492 del 15.12.1999, ha peraltro annullato la deliberazione di cui sopra, rilevando che “la competenza a disciplinare la materia attiene alla Regione e non al Comune ai sensi dell’art. 4 del Decreto 10.9.98 n. 381 (Decreto Ronchi)”.

Avverso tale determinazione insorge il Comune di Grosseto con ricorso proposto dinanzi a questo TAR, deducendo:

1)Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione del d.m. 10.9.98 n. 381. Violazione e omessa e/o falsa applicazione artt. 33 e ss. Legge urbanistica. Violazione dei principi in tema di esercizio del potere della pubblica Amministrazione. Il rinvio alla disciplina della Regione, nell’ambito delle sue competenze, è stato dettato in relazione alle funzioni urbanistiche ed igienico-sanitarie, per le quali la Regione stessa ha funzioni (legislative) concorrenti, ex art. 117 Cost., nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato. Tali materie sono peraltro oggetto di regolamentazione tipica nei regolamenti edilizi e di igiene, di competenza comunale. I primi (art. 33 L. n. 1150/42) dettano, tra l’altro, la disciplina in ordine alle “norme igieniche di particolare interesse edilizio” ed alle cautele da osservare “a garanzia della pubblica incolumità”. I secondi (art. 344 TULS) dispongono per la prevenzione e rimozione delle cause di insalubrità. Si tratta di atti che si connotano per la particolare autonomia che loro discende da espresse previsioni di legislazione primaria e che è rafforzata dall’art. 128 Cost. (autonomia comunale).

Non può ammettersi dunque che una fonte secondaria, come il regolamento ministeriale, possa sovrapporsi fino ad annullare il potere normativo conferito ai Comuni da leggi dello Stato, fin quando la Regione non abbia emanato la disciplina in esame. La Regione esercita poteri solo concorrenti, nei limiti dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato. L’individuazione della Regione come competente alla disciplina in esame è stata effettuata per le funzioni di programmazione territoriale ex art. 3 L. 142/90, che però non costituiscono condizione per l’esercizio del potere normativo-regolamentare del Comune, ove questo, prima dell’attivazione del potere regionale, sia già legittimato.

Ciò a maggior ragione quando il Decreto ministeriale sia di per sé già chiaro, completo ed esauriente.

Restano comunque intatti, in questo quadro, i poteri regionali (peraltro di solo indirizzo e coordinamento dell’attività comunale) di cui all’art. 25 L. n. 47/85.

2)Violazione di legge. Violazione e/o omessa aplicazione e/o considerazione dell’articolo 5 L. 142/90 come modificato dall’art. 2 cmma IV L. 3.8.99 n. 265 (disposizioni in materia di autonomia e ordinamento degli enti locali, nonché modifiche alla L. 8.6.90 n. 142). Violazione del principio di sussidiarietà. Mentre l’art. 5 suddetto poneva originariamente come limite della potestà regolamentare dei comuni il “rispetto della legge”, la legge di modifica n. 265/99 fa obbligo ai comuni di esercitare il potere regolamentare nel rispetto dei “principi fissati dalla legge”.

Inoltre, l’art. 9 della L.R. n. 88/98 rinvia all’art. 35 L.R. n. 5/95 il quale dispone che i regolamenti edilizi sono “approvati” dai Comuni.

Il suddetto riconoscimento dell’autonomia regolamentare dei comuni, induce a ritenere non solo che i poteri dispositivi attribuiti alla Regione dal DM 381/98 non possano inibire i poteri comunali per l’emanazione dei regolamenti, ma anche che la competenza in materia dei Comuni vada riconosciuta per espressa previsione del combinato disposto delle LL.RR. 88/99 e 5/95.

Conclude per l’annullamento degli atti impugnati.

L’istanza cautelare è stata accolta, con ordinanza n. 392 del 21.3.2000.

La Regione Toscana è costituita in giudizio e controdeduce ex adverso alle censure del Comune istante.

Alla pubblica udienza del 10.5.2000, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il Comune di Grosseto, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 97 del 24.11.1999, ha approvato il “Regolamento per l’installazione di antenne radio base per telefonia cellulare”.

Il deliberato suddetto è stato peraltro annullato dal Comitato Regionale di Controllo, con decisione del 15.12.1999, sul rilievo “che la competenza a disciplinare la materia di cui trattasi attiene alla Regione e non al Comune ai sensi dell’art. 4 del Decreto 10/9/98 n. 381 (Decreto Ronchi)”.

Premesso che tale Decreto reca “norme per la determinazione dei tetti di radiofrequenza compatibili con la salute umana”, la specifica questione sottoposta al Collegio consiste nello stabilire se, a fronte della disposizione richiamata dall’Organo tutorio, sussistano o residuino spazi per l’espletamento (ed eventualmente entro quali limiti) dell’autonomia regolamentare del Comune in tema di impianti per la telefonia cellulare.

In merito, il dato normativo di partenza è costituito, evidentemente, dall’art. 4, comma terzo, del citato Decreto Interministeriale n. 381/98, che così recita: “Nell’ambito delle proprie competenze, fatte salve le attribuzioni dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, le regioni e le province autonome disciplinano l’installazione e la modifica degli impianti di radiocomunicazione al fine di garantire il rispetto dei limiti di cui al precedente articolo 3 e dei valori di cui al precedente comma, il raggiungimento di eventuali obiettivi di qualità, nonché le attività di controllo e vigilanza in accordo con la normativa vigente,……”.

Il successivo art. 5 del medesimo D.M. demanda poi alla stessa fonte regionale anche la disciplina di eventuali “azioni di risanamento” degli impianti esistenti.

Ciò stante, reputa il Collegio che la chiave di lettura fondamentale delle disposizioni in questione, per quanto in questa sede particolarmente interessa, sia contenuta nelle “linee guida applicative” del ripetuto D.M. n. 381/98. Si tratta di un documento che è stato elaborato, per favorire un’uniforme applicazione del regolamento medesimo, da un gruppo di lavoro interministeriale di cui facevano parte, tra gli altri, anche i Sottosegretari firmatari del Decreto in questione, e la cui redazione è stata curata dall’Agenzia Nazionale per la Protezione dell’Ambiente. In tale documento si evidenzia espressamente, al punto 4, che i limiti di esposizione compatibili della popolazione e i relativi valori di cautela “possono essere facilmente rispettati con una corretta pianificazione ed installazione sia degli impianti per la telefonia cellulare che di quelli utilizzati per le comunicazioni radiotelevisive” e che “i Comuni possono adottare un provvedimento (regolamento) formalizzato per garantire la tutela della salute, dell’ambiente e del paesaggio e la minimizzazione dell’esposizione ai campi elettromagnetici”.

Ebbene, poiché è evidente che le considerazioni suddette -formulate tra l’altro proprio in sede di commento dell’art. 4 del Decreto Ronchi- costituiscono un’interpretazione “quasi autentica” di quest’ultimo, la tesi del Comune ricorrente sulla legittimità del proprio atto regolamentare ne risulta fortemente avallata, se non addirittura provata per tabulas.

D’altro canto, come esattamente rimarca il Comune medesimo, il rinvio alla disciplina regionale, operato dal D.M. n. 381/98, è strettamente ed espressamente riferito all’”ambito” delle competenze regionali e quindi anche ai limiti istituzionali di queste ultime. Tale rinvio non è dunque tale da determinare l’arresto del potere regolamentare del Comune, ove esso, nello specifico settore di interessi, sia garantito dalla legge, dovendosi sempre considerare che la potestà legislativa regionale, nelle materie di competenza primaria o concorrente ex art. 117, primo comma, della Costituzione, deve svolgersi “nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato” e quindi anche di quelli che attengono alle possibilità di espletamento dei poteri regolamentari comunali. Ed anche nelle ipotesi in cui la legislazione regionale sia di carattere meramente attuativo (ultimo comma del citato art. 117), essa non si presta ontologicamente a sbarrare la strada all’autonomia regolamentare dei Comuni, a meno che non si tratti di materia completamente esclusa dagli ambiti di competenza comunale.

Non è certo quest’ultimo, peraltro, il caso di specie, atteso che il coacervo di interessi pubblici per cui è richiesta la disciplina regionale ex art. 4, comma 3, del ripetuto D.M. n. 381/98, riguarda chiaramente la materia ambientale-urbanistico-edilizia, nonché quella igienico-sanitaria di tutela e promozione della salute umana e quella, infine, specificamente in tema di inquinamento elettromagnetico. Si tratta dunque di settori d’intervento e disciplina, in ambito locale, non esclusivi della legge regionale ed in cui questa dev’essere pertanto coordinata con i regolamenti comunali, non potendosi certamente negare la competenza comunale (anche di carattere normativo) nelle materie suddette. Quanto, infatti, al primo ordine di funzioni (urbanistiche in senso lato), sono pacifiche le attribuzioni comunali in tema di governo del territorio, gestione, trasformazione, salvaguardia del suolo e protezione dell’ambiente. In merito il potere normativo dei Comuni è tra l’altro sancito espressamente dall’art. 33 della L. n. 1150/42, con la previsione dei regolamenti edilizi comunali.

Per ciò che attiene poi agli aspetti igienico-sanitari, il Comune ricorrente invoca la competenza in tema di “regolamenti d’igiene”, ex art. 344 T.U.L.S. 27.7.1934 n. 1265. In merito, il Collegio non può esimersi dal precisare che le competenze comunali in materia sanitaria sono state fortemente ridimensionate per effetto del D.Lgs. 30.12.1992 n. 502 che ha trasformato le Asl in enti strumentali delle regioni, dotati di personalità giuridica pubblica, con una compiuta regionalizzazione del sistema sanitario (cfr., anche, al riguardo, art. 114 del D.Lgs. 31.3.1998, n. 112). Tuttavia, non può negarsi che ancora residuino, pur nell’attuale sistema, competenze d’ordine sanitario demandate ai Comuni, come si evince dalle disposizioni di cui al D.Lgs suddetto n. 502/92 in tema di funzioni partecipative, propulsive, propositive, programmatorie e d’integrazione socio sanitaria comunque assegnate ai Sindaci e ai Comuni stessi (art. 2 comma 2 bis, art. 3 ultimo comma, art. 3 bis co. 7, art. 3 septies co. 6); dalle funzioni, altresì, attribuite ai Sindaci come rappresentanti delle comunità locali, ai sensi dell’art. 117 del D.Lgs n. 112/98, per interventi d’urgenza “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere eclusivamente locale”; dalle residue funzioni, infine, in tema di disciplina (particolarmente in connessione con profili urbanistico-edilizi e di gestione del territorio) di aspetti igienico-sanitari strettamente locali ex TULS n. 1265/34. Il che è sufficiente per concludere, anche da questo punto di vista, per l’esistenza di un ambito di possibile espletamento del potere regolamentare del Comune.

Quanto, infine, alle funzioni e ai compiti amministrativi in tema di inquinamento elettromagnetico (ed è questa, ovviamente, la materia più direttamente implicata nella vicenda in esame) essi pertengono, a livello locale, non solo alle Regioni, ma anche ai Comuni, ai sensi dell’art. 84 del ripetuto D.Lgs. n. 112/98. Ed è principio consacrato normativamente quello per cui il Comune può adottare regolamenti per disciplinare l’esercizio delle sue funzioni (vedi art. 5 della legge n. 142/90).

Se è vero, insomma, che l’art. 4 comma 3 del D.M. n. 381/98 postula una disciplina regionale in tema d’installazione, modifica e risanamento di impianti di radiocomunicazione al fine di garantire il rispetto dei limiti e dei valori stabiliti per i campi elettromagnetici, è altrettanto vero, ad avviso di questo Collegio, che tale disposizione non impedisce che nella stessa materia possano intervenire anche i Comuni, con propri appositi regolamenti.

Tanto maggiormente, poi, tale possibilità dev’essere riconosciuta quando, come nella specie, il Regolamento del Comune venga adottato in assenza della legge regionale e quindi, nelle more dell’intervento di quest’ultima, assuma un valore meramente suppletivo. Nel caso di cui trattasi, in effetti, il Comune di Grosseto ha chiaramente esplicitato, nella deliberazione caducata dal Co.Re.Co., il quadro di carenza normativa cui ha inteso ovviare, peraltro in un settore innegabilmente delicato (per valutazione tipizzata del legislatore nazionale), in quanto implicante la garanzia di interessi primari (tutela della saluta pubblica) e quindi insuscettibili di essere lasciati senza la prevista composita tutela. Il rapporto, del resto, nella materia che ne occupa, intercorrente tra legge regionale e regolamento comunale può essere assimilato a quello esistente, in generale, tra la prima e le leggi statali di principio. E quindi, così come si è ammesso (prima in via interpretativa e poi per disposizione espressa posta dall’art. 17 della L. 16.5.1970, n. 281) l’esercizio della potestà legislativa regionale anche in assenza delle leggi “cornice” (surrogabili dal semplice rispetto dei principi desumibili, per le singole materie, “dalle leggi vigenti”), ugualmente deve ammettersi, nel caso in esame, la possibilità dell’esplicazione dell’autonomia regolamentare del Comune in assenza della legge regionale e nei limiti, evidentemente, delle disposizioni di produzione nazionale poste dal DM n. 381/98. Del resto quest’ultimo pone un quadro di principi e limiti cautelativi già di per sé abbastanza completo e dettagliato, tale quindi da postulare integrazioni applicative più d’ordine procedurale che sostanziale.

In buona sostanza il Regolamento comunale di cui trattasi è legittimamente intervenuto, ad avviso del Collegio, in spazi propri e disponibili all’autonomia regolamentare di livello comunale.

Va ancora rimarcato, a questo proposito, che il Comune, in quanto ente naturale primigenio, esponenziale degli interessi della collettività locale, ha finalità tendenzialmente generali per la cura degli interessi suddetti (vedi art. 9 L. 142/90). Questo evidentemente non gli consente di occuparsi di tutto (se non, ed anche qui entro certi limiti, sul piano meramente politico, oltre che sotto l’aspetto della difesa giurisdizionale degli interessi locali), poiché le sue competenze amministrative specifiche sono comunque delimitate dalla legge. Tuttavia, quello suddetto è pur sempre un principio (naturale corollario dell’autonomia comunale consacrata dall’art. 128 della Costituzione) alla stregua del quale va condotto l’esame ed il riscontro degli ambiti d’intervento propri del Comune, nell’ottica, altresì, del principio di sussidiarietà e nel quadro di tendenziale devoluzione della cura degli interessi pubblici ai livelli locali.

Sul piano, poi, più direttamente attinente al contenuto concreto del Regolamento comunale in esame, si rileva come lo stesso si sia mosso sostanzialmente nell’ambito delle attribuzioni connesse alla funzione di governo del territorio, sebbene con specifico riferimento ad aspetti di protezione ambientale e salvaguardia della salute pubblica. In questa prospettiva, i poteri del Comune non possono essere disconosciuti e del resto non è estranea alla materia urbanistico-edilizia in senso lato la tutela e la promozione delle condizioni igieniche e quindi della salute della collettività (si pensi alla “zonizzazione” del territorio comunale nei piani regolatori, alla disciplina delle destinazioni d’uso, all’allogazione delle zone industriali lontane dagli abitati, alle cautele e misure prescrivibili in ambito comunale per le “industrie insalubri”).

Da ultimo il Collegio deve rilevare che nelle more della causa è intervenuta, “in attuazione del D.M. 10 settembre 1998, n. 381”, la Legge Regionale Toscana 6 aprile 2000, n. 54 (B.U.R.T. n. 17 del 17.4.2000), contenente la “Disciplina in materia di impianti di radiocomunicazione”.

Ciò stante, il Collegio stesso deve comunque precisare che il persistente interesse del Comune di Grosseto alla decisione della causa non può essere messo in discussione, sia in ragione della situazione di fatto e di diritto esistente al momento dell’adozione del regolamento comunale, sia per una possibile, almeno parziale, ultrattività di quest’ultimo anche in presenza della legge regionale suddetta, sia, infine, sul piano meramente ideale e di principio, per l’interesse ad una decisione di riconoscimento della legittima esplicazione delle sfere di competenza garantite all’Ente dall’ordinamento.

Posto quanto sopra, esula dall’oggetto del presente contenzioso l’esame dei possibili rapporti ed interferenze tra la legge regionale ed il regolamento comunale.

Per completezza, va comunque cennato che la legge regionale, nella materia in esame, è chiaramente fonte gerarchicamente sovraordinata ai regolamenti comunali. E quindi, richiamando, ancora una volta, per analogia ed a titolo esemplificativo, i rapporti (cui si è già precedentemente fatto cenno) intercorrenti tra legge statale di principio e legislazione della regione, si deve rilevare che la legge regionale, ove intervenga nella disciplina della stessa specifica materia oggetto di regolamentazione a livello comunale, prevale sul regolamento dell’Ente locale. Se anche dunque, non può escludersi una “riserva di competenza” per quest’ultimo, essa dev’essere limitata alla disciplina di dettaglio, a quella correlata a specifiche esigenze comunali, a quella non implicata dalla disciplina regionale a monte ed in definitiva agli aspetti che non mettono in discussione il ruolo, anche di coordinamento e di uniformità di indirizzo, proprio della Regione.

La problematica, del resto, non è nuova poiché si pone in termini analoghi ad esempio nei rapporti tra legge regionale in materia urbanistica e disposizioni comunali dei regolamenti edilizi e delle Norme di attuazione degli strumenti di pianificazione territoriale.

Le possibili soluzioni e gli spazi di coesistenza sono quelli di cui s’è detto, ben dovendosi tenere presente, in ogni caso, il criterio della gerarchia delle fonti ed il principio per cui la legge successiva prevale, in caso d’incompatibilità, su quella preesistente.

Alla stregua delle superiori considerazioni, e con assorbimento di ogni profilo di censura non esaminato, va conclusivamente accolto il ricorso in epigrafe, con annullamento, per l’effetto, dell’atto tutorio impugnato.

Le spese e gli onorari della causa, anche in ragione della relativa novità delle questioni trattate, possono essere compensate integralmente tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Firenze, I

Sezione, accoglie il ricorso in epigrafe.

Compensa le spese e gli onorari di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso, in Firenze, nelle Camere di Consiglio del 10 maggio 2000 e del 10 luglio 2000.

Riccardo Virgilio- Presidente F.to Riccardo Virgilio

Domenico Lundini – Estensore F.to Domenico Lundini