15 giugno 1994 Sentenza della Pretura di Roma, Sez. I

image_print

15 GIUGNO 1994

SENTENZA DELLA PRETURA DI ROMA, SEZIONE I

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO – Con “ricorso ex art. 700, 703 c.p.c. 1168 e segg. c.c. per emissione di provvedimento a tutela del possesso ed urgente al Pretore di Roma”, depositato in data 7 maggio 1991, la Radio Luna Roma, s.r.l., premesso di trasmettere sul canale H della banda VHF programmi radiotelevisivi marchiati “Teleradio Ostia” lamentava che, a partire dal mese di marzo dell’anno 1991, i suoi programmi risultavano interferiti da emissioni in radiofrequenza originanti dagli impianti di proprietà della Porta Portese TV s.r.l. Adducendo la lesione del possesso del canale H della banda VHF, la ricorrente chiedeva che fosse inibito alla Porta Portese TV s.r.l. l’uso del canale e degli impianti fonte del segnale interferente, ordinando l’adozione di una serie di misure accessorie, analiticamente descritte nell’atto introduttivo.

Instauratosi il contraddittorio, la Porta Portese TV s.r.l. contestava la domanda della Radio Luna Roma, s.r.l. e, nel chiederne il rigetto, spiegava domanda riconvenzionale affinché fosse ordinato a quest’ultima di astenersi dall’uso del canale H della banda VHF, e, comunque, di interferire con le trasmissioni di essa resistente.

Esaurita l’istruzione, dichiarata chiusa la fase d’urgenza, la causa, sulla scorta delle conclusioni rassegnate dalle parti passava in decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE – La materia del contendere concerne l’utilizzazione del canale H della banda di frequenza VHF per il bacino di utenza costituito dalla città di Roma e dal territorio della sua Provincia. In particolare, ciascuna delle parti chiede nei confronti dell’altra l’adozione di misure idonee a far cessare le interferenze che si verificherebbero nella trasmissione dei programmi radiotelevisivi irradiati da ciascuna di esse.

Prima dell’esame del merito della controversia, si deve affrontare il problema relativo alla sussistenza della giurisdizione sulle domande formulate dalle parti.

La proposizione di tale quesito, benché non sollecitata da nessuna di esse, si rende necessaria per le novità del quadro normativo che si è venuto a creare per effetto dell’entrata in vigore della legge 6 agosto 1990 n. 223, successivamente alla quale l’azione è stata esercitata (data di proposizione del ricorso: 7 maggio 1991).

Da tali disposizioni, interpretate in chiave storica e sistematica, e tenendo conto della ratio ad esse sottesa, si ricava che la A.G.O. difetta di giurisdizione con riferimento alla domanda possessoria intesa ad ottenere che vengano impartite misure idonee all’eliminazione delle interferenze tra emissioni radiotelevisive di diversa fonte.

Al fine di offrire una esauriente dimostrazione della conclusione solo proletticamente anticipata, occorre innanzitutto considerare che la legge 6 agosto 1990 n. 223 dichiara espressamente che la disciplina del sistema radiotelevisivo, di preminente interesse generale (art. 1, 1° comma, della legge 6 agosto 1990 n. 223), deve assicurare il pluralismo, l’obiettività, la completezza e l’imparzialità delle informazioni, nonché l’apertura alle diverse opinioni e tendenze politiche, sociali, culturali e religiose (art. 1, 1° comma, della legge 6 agosto 1990. n. 223).

E tuttavia, la realizzazione concreta di tali valori deve misurarsi, come ha sottolineato, da lungo tempo, la Corte Costituzionale, con una situazione caratterizzata dalla natura affatto particolare del mezzo, obiettivamente limitato, e dalla necessità di cospicui investimenti per l’accesso (v. tra le altre, Corte Cost. sentt. nn. 59 del 1960; nn. 225 e 226 del 1974; n. 202 del 1976; n. 148 del 1981; n. 826 del 1988).

Proprio l’esistenza di tali specifici elementi obiettivi, che renderebbe impossibile la realizzazione di un effettivo pluralismo in una situazione nella quale fosse riconosciuta la mera libertà di iniziativa dei privati, ha spinto il legislatore, ancora sollecitato dalle indicazioni della Corte Costituzionale, a plasmare un sistema che è stato efficacemente definito di “pluralismo governato”.

Tale sistema si caratterizza, oltre che per la attribuzione di un ruolo cospicuo ad un soggetto “pubblico” (art. 1, legge 6 agosto 1990 n. 223), per la creazione di una sorta di ordinamento sezionale, affidato all’autorità amministrativa, all’interno del quale viene organizzato e disciplinato l’esercizio dell’attività di radiodiffusione.

All’autorità amministrativa vengono riconosciute una serie di rilevanti competenze: da quelle di censimento e controllo dell’esistente, a quelle di programmazione, predisposizione, aggiornamento del piano di assegnazione delle frequenze; fino a prefigurare veri e propri compiti di “polizia dell’etere”, con l’attribuzione di poteri di intervento autoritativo, diretto e cogente.

In definitiva, l’autorità pubblica costituisce, sotto il profilo strutturale, il perno dell’ordinamento dell’attività radiotelevisiva.

Sotto il profilo funzionale, invece, il punto di rilevanza assiologica del sistema è costituito dal piano di assegnazione delle radiofrequenze: ogni attività è ad esso subordinata, commisurata, e, in sede transitoria, orientata e diretta.

Il programma nazionale delle radiofrequenze rappresenta, pertanto, ben più che un canovaccio di riferimento per le attività degli operatori del settore: costituisce lo strumento essenziale per il governo dell’etere, espressione di sintesi di una pluralità di equilibri, tutti retti dall’apprezzamento e dalle valutazioni espresse dall’amministrazione.

Ma, nella predisposizione, strutturazione e definitiva adozione del piano delle radiofrequenze, come la dottrina più attenta ha riconosciuto, il legislatore attribuisce all’autorità di governo una potestà che, per le obiettive particolarità della materia, assume carattere propriamente discrezionale.

L’esercizio dell’attività radiotelevisiva, infatti, incidendo su un bene naturalmente limitato, che deve sopportare molteplici usi, esige una ripartizione da operarsi dall’organo pubblico, secondo un criterio di discrezionalità che non può essere soltanto tecnica, ma anche amministrativa (cfr. Corte Cost. sent. 102 del 1990), perché indissolubilmente legata anche ad un apprezzamento dell’interesse pubblico concreto, alla luce dei valori costituzionali cui si ispira la disciplina dell’attività radiotelevisiva.

Tale fisionomia del potere riconosciuto alla P.A. è ben più che un accidente legislativo: costituisce, anzi, il risvolto obiettivo e necessario, sul piano amministrativo, della stessa ragione d’essere del sistema plasmato dalla legge. Il risvolto, insomma, della stessa fondamentale scelta di delineare un sistema a pluralismo governato quale strumento idoneo ad assicurare il raggiungimento dei valori costituzionali più volte segnalati al legislatore ordinario dalla Corte Costituzionale.

D’altra parte, accanto al riconoscimento di tale ampio margine di apprezzamento in favore dell’amministrazione, sta l’attribuzione a questa di una serie di poteri, di natura eterogenea e di varia intensità, tutti funzionalmente collegati per rendere effettivo il ruolo primario riconosciuto in via generale all’autorità dello Stato in materia di trasmissione radiotelevisiva.

Il novero di tali poteri è tanto ampio ed eterogeneo che non mette conto in questa sede offrirne un panorama completo.

Per quanto rileva ai fini della controversia in esame, occorre soffermarsi a discutere soltanto la natura della posizione della P.A. con riferimento ai fenomeni di interferenza reciproca tra stazioni radiotelevisive.

Più in particolare, si tratta di interrogarsi sull’ampiezza del potere spettante all’Autorità amministrativa; sulle ragioni di siffatto riconoscimento; sulla compatibilità del sistema deliberato dal legislatore del 1990 con altri, eventualmente concorrenti, poteri di controllo dell’attività degli operatori del settore.

La base positiva per la discussione è costituita dagli artt. 3 e 32 della legge 6 agosto 1990 n. 223.

Prefigurando il regime definitivo, l’art. 3, comma 21, della legge 6 agosto 1990 n. 223 statuisce che “le misure necessarie per eliminare le interferenze elettromagnetiche, anche attraverso la soppressione e la modificazione di impianti, purché non modifichino l’equilibrio delle strutture del piano di assegnazione, sono adottate, nel rispetto degli accordi internazionali in vigore, dal Ministro delle Poste e Telecomunicazioni che ne dà comunicazione nella relazione di cui al 20° comma”.

In sede transitoria, l’art. 32, 2° comma, della legge 6 agosto 1990 n. 223, prescrive invece che, nel tempo che intercorre tra l’entrata in vigore della legge e il rilascio della concessione ovvero la reiezione della domanda, ovvero, ancora, la scadenza del termine di settecentotrenta giorni dalla data di entrata in vigore della stessa legge 6 agosto 1990 n. 223, “non è ammessa la modificazione della funzionalità tecnico operativa degli impianti di cui al 1° comma, ad eccezione di interventi derivanti da provvedimenti di organi giurisdizionali o del Ministro delle Poste e telecomunicazioni con le procedure di cui alla legge 8 aprile 1983 n. 110, finalizzati al coordinamento e alla compatibilità elettromagnetica con impianti radioelettrici ed in particolare con impianti dei servizi pubblici nazionali ed esteri, dei servizi di navigazione aerea e di assistenza al volo e delle emittenti private già esistenti”.

Addirittura, in caso di violazione del divieto di alterazione dello status quo ante, la legge riconosce diretti poteri di disattivazione al Ministro delle Poste e Telecomunicazioni (art. 32, 5° comma, legge 6 agosto 1990 n. 223).

Come è agevole desumere dal quadro normativo appena delineato, l’Amministrazione è chiamata ad adottare tutte le misure necessarie ad eliminare le interferenze tra stazioni radiotelevisive, in un quadro di accertata compatibilità con l’esistente ovvero in relazione all’eventuale successiva adozione del piano di assegnazione, ovvero conformemente ad esso se già adottato.

Le valutazioni che l’organo pubblico è chiamato a compiere possono essere le più varie, quanto al contenuto: tali, comunque, da richiedere un apprezzamento del contesto obiettivo ed una valutazione comparativa di possibili scelte alternative, eventualmente con finalità di composizione degli interessi in gioco (v., in particolare, art. 3 legge 6 agosto 1990 n. 223).

I poteri di intervento in materia di interferenze riconosciuti all’autorità pubblica costituiscono manifestazione complementare e affatto non autonoma della posizione di primaria della P.A. nella disciplina dell’etere, che caratterizza, in via generale, il sistema plasmato con la l. 6 agosto 1990 n. 223: la connessione esistente tra il ruolo riconosciuto all’amministrazione quale fattore di governo del settore radiotelevisivo e i poteri di disciplina delle interferenze è così stretta da rendere impossibile resistenza dell’uno senza l’attribuzione degli altri.

Gli indici formali sono tutti univoci nel confermare tale osservazione. Sotto il profilo strutturale, è significativa l’identità tra l’organo titolare dei poteri di controllo e quello responsabile dell’iniziativa per l’adozione del piano di programmazione: ancora più significativi, ma sotto il profilo funzionale, sono il richiamo, in sede di disciplina dell’attività di intervento per l’eliminazione delle interferenze, di valutazioni e criteri già operanti in sede di definizione del piano di assegnazione delle frequenze: e l’assunzione del contenuto di questo come parametro di valutazione e limite di legittimità dell’attività stessa.

Ma, al di là dell’analitico censimento degli indici formali che si ritrovano nella legge, è chiaro che la connessione che si è segnalata trova le sue profonde ragioni nell’esigenza di rendere effettivo il ruolo di governo dell’etere attribuito alla P.A. Tale funzione, infatti, non potrebbe essere adeguatamente esercitata se l’amministrazione non fosse messa in grado di assumere in pieno su di sé il ruolo di coordinamento del settore e non le fosse riconosciuta la possibilità di un efficace e diretto intervento sulla realtà di fatto sulla quale è chiamata ad operare.

Tale essenziale correlazione tra poteri di programmazione e intervento e la conseguente “chiusura” del sistema che ne discende rende ineludibile il quesito circa il ruolo che assumono altre forme di controllo, strutturalmente estranee al sistema disciplinato dalla legge 6 agosto 1990 n. 223.

In concreto, sopravvive una tutela possessoria del canale di trasmissione così come la aveva intesa la giurisprudenza tradizionale?

O non si deve ritenere piuttosto che l’adozione dei provvedimenti necessari all’eliminazione delle interferenze, proprio perché inserita in un contesto sezionale dominato dall’amministrazione, non sia oggi sottratta alla sfera dei poteri della A.G.O., rimanendo attribuita alla sola responsabilità dell’Autorità amministrativa?

In effetti, se si considera la storia della giurisprudenza, è facile avvedersi che la tutela possessoria dei canali di radiofrequenza fu accordata, non senza contrasti, al fine di mantenere lo stato di fatto che, nell’assenza di ogni disciplina di settore, si era venuto a creare per effetto del proliferare disordinato di stazioni radiotelevisive in selvaggia concorrenza tra di loro.

Tali esigenze pratiche fecero premio sulle mai sopite, né – per vero – infondate obiezioni che da più parti vennero mosse alla utilizzazione delle forme della tutela possessoria del canale di trasmissione.

Senza volere tornare a discutere dell’incerta adeguatezza tecnica dello strumento impiegato, sul piano storico, è facile avvedersi che la fase dalla quale quell’orientamento trasse origine è ormai definitivamente conclusa proprio per effetto dell’introduzione del regime dettato con la legge 6 agosto 1990 n. 223.

Questo, dal canto suo, proprio perché è fondato sul ruolo ci assoluto predominio dell’autorità amministrativa, che si è cercato di lumeggiare dianzi, non può che richiedere, per razionale sviluppo, l’attribuzione a quest’ultima, in via esclusiva, delle potestà di governo dell’etere.

Infatti, se si consentisse nel vigente sistema all’Autorità Giudiziaria di pronunciare sulle pretese di tutela avanzate dai soggetti che devono operare all’interno di uno spazio giuridico integralmente rimesso all’apprezzamento, anche discrezionale, dell’autorità amministrativa, e se, addirittura, la tutela giurisdizionale muovesse, come quella possessoria,

sul piano del fatto, allora non solo non potrebbe avere senso razionale l’attribuzione di alcune potestà autoritative alla P.A. in tema di trasmissioni radiotelevisive, ma la stessa opera di quest’ultima potrebbe risultare in concreto ostacolata, intralciata, interferita, disorientata dalla concorrente attività giusdicente, esercitata senza altri parametri che quelli del caso singolo e nei limiti, anche soggettivi, imposti dalla natura processuale della contesa.

In definitiva, l’esclusione della giurisprudenza per domande dirette all’eliminazione di interferenze nelle emmissioni radiotelevisive discende dalla razionale incoerenza di una opposta soluzione rispetto al sistema delineato dal legislatore nella legge 5 agosto 1990 n. 223.

Non giova approfondire in questa sede, perché irrilevante, l’ulteriore quesito se l’esclusione della sussistenza della giurisdizione dell’A.G.O. debba ritenersi limitato al tipo di domande possessorie che si sono indicate ovvero, se, come sembra assai dubbio, si estenda anche a domande di tipo meramente dichiarativo ovvero risarcitorio (che non entrano in conflitto con le sottolineate istanze di effettività e concentrazione del governo dell’etere).

Non osta alla costruzione prospettata né il riferimento che l’art. 32 legge 6 agosto 1990 n. 223 fa ai provvedimenti dell’Autorità Giudiziaria, né la norma contenuta nell’art. 1145 c.c.

Quanto alla prima possibile obiezione, è facile osservare che la genericità del riferimento è tale da non poterne trarre alcun elemento conclusivo in ordine alla sussistenza della giurisdizione dell’Autorità Giudiziaria ordinaria in sede possessoria, riguardo alla materia delle interferenze elettromagnetiche tra stazioni radiotelevisive distinte.

D’altra parte, è assai significativo che la norma abbia trovato posto esclusivamente in sede di diritto transitorio, ma non anche in sede di regime ordinario: verosimilmente, ciò deve essere interpretato nel senso che il legislatore ha inteso salvaguardare esclusivamente i giudizi in corso al momento dell’entrata in vigore della legge 6 agosto 1990. n. 223, ovvero quelli le cui statuizioni terminative fossero messe in esecuzione posteriormente alla legge stessa.

Quanto all’art. 1145 c.c., è appena il caso di notare che, a tutto voler concedere, le particolarità della materia in esame sono tante e di tale portata da disegnare una vera e propria disciplina speciale. Anche se fosse effettivamente possibile una argomentazione orientata dall’art. 1145 c.c. essa sarebbe comunque inconcludente proprio in ragione degli elementi di specialità che il settore manifesta: elementi di specialità desunti – è appena il caso di aggiungere – non dalla osservazione empirica, ma dalla stessa legge che è destinata a fornirne la disciplina.

In conclusione, resta dimostrato che l’autorità giudiziaria ordinaria difetta di giurisdizione sulla domanda possessoria intesa ad ottenere provvedimenti contro l’asserita emissione di segnali radiotelevisivi che si assumono interferiscano con quelli di altra stazione televisiva che vanti il preuso del canale di trasmissione”.