21 novembre 2001 Sentenza n. 2149 del TAR Piemonte, sezione I

21 novembre 2001

Sentenza n. 2149 del TAR Piemonte, Sez. I

R E P U B B L I C A    I T A L I A N A

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte – 1^ Sezione
composto dai

Signori:

ha pronunciato la presente

S E N T E N Z A

nella Camera di Consiglio del 21 novembre 2001.

Visto l’art. 21 della legge 6.12.1971, n. 1034, nel testo modificato dalla legge 21.7.2000, n. 205 e l’art. 36 del Regolamento 17.8.1907, n. 642;

Visto il ricorso n. 1382/2001 proposto da TIM Telecom Italia Mobile S.p.a., in persona del procuratore speciale avv. Aldo Ancora, in virtù di procura conferita dall’Amministratore Delegato e legale rappresentante della Società, dott. Marco De Benedetti, in data 25.11.1999, Rep. n. 58677 dott. Ignazio de Franchis Notaio in Roma, rappresentata e difesa dall’avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari, elettivamente domiciliata in Torino, via Palmieri n. 40, presso lo studio dell’avv. prof. Emanuele Gallo;

contro

il Comune di ALESSANDRIA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. prof. Claudio Dal Piaz, elettivamente domiciliato in Torino, via S. Agostino n. 12, presso lo studio dello stesso;

per l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione,

a. del diniego di concessione edilizia per la realizzazione di una Stazione Radio Base presso immobile situato in Alessandria, via Dossena 33, comunicato con nota prot. 45375/7350 del 30.5.2001, a firma del Dirigente del Settore Urbanistica arch. Enrico Pelizzone, inviata in data 5.6.2001 e pervenuta alla ricorrente in data 7.6.2001;

b. del parere della Commissione Edilizia del 29.5.2001;

c. quale atto presupposto, nonchè in via principale e diretta del Regolamento Comunale per l’installazione e l’esercizio degli impianti di telecomunicazione per telefonia cellulare e per diffusione di segnali radiotelevisivi, approvato dal Consiglio comunale con deliberazione n. 87/51/103584 del 21.5.2001, pubblicato all’albo pretorio per 15 giorni a partire dal 25.5.2001 e divenuto esecutivo in data 25.6.2001;

d. di ogni altro atto e comportamento preordinato, consequenziale e connesso;

per l’accertamento

del diritto della ricorrente al risarcimento dei danni derivanti alla stessa dai provvedimenti impugnati, ai sensi degli artt. 33, 34 e 35 d.lgs. n. 80/98;

e per la condanna

dell’Amministrazione resistente al pagamento delle relative somme, unitamente ad interessi e rivalutazione monetaria;

Visti gli atti e documenti depositati col ricorso;

Vista la domanda cautelare presentata in via incidentale dalla Società ricorrente;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Alessandria;

Vista la precedente ordinanza istruttoria n. 938/i/01 del 4.10.2001 di questo Tribunale;

Relatore all’udienza del 21.11.2001 il Referendario Paolo Peruggia e uditi l’avvocato Ferla su delega dell’avvocato professor Giuseppe Franco Ferrari e l’avvocato professor Claudio dal Piaz

Considerato che:

con atto notificato il 2.8.2001 la Tim Telecom Italia Mobile spa impugna il diniego opposto dal Comune di Alessandria, alla domanda proposta per il rilascio della concessione per la realizzazione di una stazione radio base, che è prevista in via Dossena 33, e deduce:

violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, eccesso di potere per insufficienza ed inadeguatezza della motivazione, per quel che riguarda la concessione;

per quel che riguarda l’art. 3 del regolamento approvato: incompetenza assoluta, violazione e falsa applicazione della legge 15 marzo 1997, n, 59 , con specifico riferimento all’art.1, comma 4 lett c) ed e) del d.lvo 30 marzo 1998, n. 112, nonché agli artt. 69 ed 83, violazione e falsa applicazione della legge 22 febbraio 2001, n. 36 con riferimento agli artt. 4 ed 8, violazione e falsa applicazione degli artt. 1, comma 6 lett. a) n. 15, 4 e 15 della legge 249/1997 e del d.i. 10 settembre 1998, n. 381.

Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., violazione e falsa applicazione della legge 249/1997, con specifico riferimento agli artt. 1, comma 6 lett a) n. 15, 4 e 5, violazione e falsa applicazione del d.i. 10 settembre 1998, n. 381, violazione e falsa applicazione della raccomandazione del Consiglio dell’UE 12.7.1999, n. 1999/519/CE; violazione e falsa applicazione della legge Regione Piemonte 6/1989, eccesso di potere per carenza istruttoria, travisamento dei presupposti di fatto, manifesta illogicità, irragionevolezza e violazione dei principi, leggi e criteri tecnico-scientifici.

Il Comune di Alessandria si è costituito in giudizio con atto 27.8.2001 ed ha chiesto respingersi la domanda.

Con ordinanza 4.10.2001 n. 938 il Tribunale ha chiesto al Comune di Alessandria la produzione di documenti; l’ordinanza è sta ottemperata.

* * *

L’interessata impugna il diniego oppostole dal Comune di Alessandria, che ha ritenuto il progetto presentato incompatibile con il regolamento approvato per la disciplina delle installazioni delle antenne per la telefonia cellulare.

Il collegio ritiene sussistenti i presupposti per poter decidere ai sensi dell’art. 9 della legge 21 luglio 2000, n. 205.

Nel merito si osserva che, con il primo motivo vengono denunciati l’incompetenza a provvedere dell’amministrazione intimata, e la violazione della normativa di riferimento, che non prevederebbe la potestà comunale di influire sull’installazione degli impianti per la telefonia mobile; in particolare si contesta la funzione esercitata dal Comune che ha ripartito il territorio in zone, per imporre un ordine alla diffusione delle antenne, che servono per permettere la prestazione del servizio a tutti gli operatori, con la più ampia prospettiva spaziale possibile.

Lamenta la ricorrente con il primo motivo che il regolamento impugnato è viziato, in quanto la norma di riferimento (art. 8, comma 6 della legge 22 febbraio 2001, n. 36) non consentirebbe al Comune di dettare la disciplina dell’installazione degli impianti ricetrasmittenti, che viene giudicata illegittima e penalizzante per le imprese del settore. Il motivo in esame si ricollega all’evoluzione normativa e giurisprudenziale, che ha accompagnato la considerazione rivolta dalla giurisprudenza alla problematica in questione.

La censura in rassegna espone correttamente che la giurisprudenza ha sinora letto le norme in materia, in modo da ritenere precluso ad enti diversi dallo Stato la potestà di stabilire i limiti di esposizione alle radiazioni degli impianti di trasmissione. Tale orientamento si sarebbe rafforzato, sempre e tenore del ricorso introduttivo, dopo le sentenze depositate il 25 agosto 2001 dalla seconda sezione del Tar del Lazio, contraddistinte dai numeri 7015, 7020, 7022, 7023, 7024 e 7025.

Tali decisioni hanno operato un’accurata ricognizione dello stato della legislazione di settore, ed hanno concluso che la legge 22 febbraio 2001, n. 36 si è inserita nel solco tracciato dalla normativa previgente. Nulla sarebbe pertanto innovato rispetto allo stato di cose, quale esso era prima del recente l’intervento del legislatore del 2001.

Il collegio non condivide tale tesi, se non nei limiti di cui si dirà.

L’art. 1 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 appare di per sé innovativo rispetto a alla situazione previgente, perché conferisce un rilievo alla materia ai sensi dell’art. 32 Cost. (comma 1, lett a), ed espone che l’obiettivo primario delle nuove norme è la tutela della salute, da perseguire con l’attenzione all’esposizione dell’uomo ai campi generati (anche) dagli impianti per i quali è lite, nonché con l’incentivo all’innovazione tecnologica, che potrà ridurre i rischi per l’uomo (comma 1, lett a) e b), in osservanza del precetto dettato dall’art. 174 par 2 del Trattato Ue.

La precisazione operata dalla legge appare oltremodo opportuna, poiché era già stata segnalata in dottrina l’insufficienza della disciplina derivabile dal d.m. 10.10.1998, n. 381, che ad esempio non aveva previsto alcun limite alla distanza da prevedere tra gli impianti in questione e gli edifici adibiti a residenze (art. 3 del regolamento citato).

La nuova legge si è proposta come regola generale della materia, ed in tale contesto non può essere sottovalutata la novità costituita dalla attribuzione della potestà regolamentare ai Comuni, operata dall’art. 8, comma quarto. Tale tesi è già stata fatta propria dalla giurisprudenza (Tar Sicilia, Catania, sez. III, ord. 24 ottobre 2001, n. 2007), che ha ravvisato la ragione dell’innovazione nella previsione operata a favore degli enti locali della potestà di disciplinare la materia, al fine di provvedere al corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti ed alla tutela delle popolazioni dall’esposizione ai campi elettromagnetici.

La norma va coordinata con le altre disposizioni della legge, ed in particolare con quella (art. 4, comma 1, lett a) che individua nello Stato l’ente deputato “.. alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, in quanto valori di campo …, in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee…”. Pertanto è lo Stato che deve fissare in modo unitario i limiti massimi di esposizione che gli uomini possono sopportare.

La legge ha individuato lo Stato come l’ente deputato alla determinazione dei parametri tecnici capaci di contemperare le esigenze degli operatori con quella della tutela della salute, anche in accordo con la previsione dell’art. 117, comma 2 lett s) Cost.: è stata ravvisata la necessità di disporre di uno standard unico sul territorio, così da permettere di uniformare gli impianti di coloro che sono interessati ad effettuare i rilevanti investimenti, necessari per l’istituzione delle reti telefoniche mobili. Il potere statuale esclude quello comunale, per cui è corretta la doglianza esposta, nella parte in cui evidenzia che il Comune di Alessandria ha errato, allorché ha determinato quali sono i campi massimi di emissione, nelle zone del Comune.

E’ invece corretto l’esercizio del potere comunale, allorché esso è stato volto alla suddivisione del territorio comunale in aree omogenee, ai fini dell’installazione delle antenne: la norma citata che ha attribuito al Comune il potere regolamentare in materia specifica espressamente che la funzione va esplicata per il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, in vista della riduzione dell’impatto delle emissioni elettromagnetiche sulla popolazione. La disposizione si armonizza con quella che attribuisce le ricordate competenze allo Stato, poiché spetterà al Comune formulare un piano di distribuzione delle antenne sul territorio, che dovrà contemperare l’esigenza imprenditoriale di raggiungere il maggior numero possibile di clienti del servizio con la tutela della salute pubblica.

La zonizzazione non potrà ridurre ulteriormente i limiti di emissione previsti dalle norme statuali, neppure facendo riferimento alla distanza delle antenne dai luoghi indicati come sensibili, ma il numero e l’ubicazione delle antenne potrà essere soggetta al potere regolamentare comunale, che in via generale ed astratta disciplinerà gli impianti, tenendo conto della conformazione del territorio, e delle destinazioni ad esso già impresse.

Il primo motivo è pertanto fondato e va accolto nei limiti individuati. Le norme denunciate del regolamento vanno pertanto annullate in tale sola parte.

Con il secondo motivo l’interessata lamenta la carenza dell’istruttoria del Comune, che ha disposto in materia sanitaria senza provvedere ad acquisire dei dati in precedenza.

Va innanzitutto rilevato che non appare necessario che i Comuni diano corso ad un’approfondita attività istruttoria, prima di concludere per la necessità di adottare delle cautele per installare le antenne ricetrasmittenti per la telefonia mobile.

Anche la recente dottrina giuridica ha chiarito che si tratta di strumenti che emettono campi elettrici ed elettromagnetici; mentre i primi si sono rivelati sino ad ora di scarsa rilevanza sulla salute umana, l’interesse della scienza si è accentrato sugli effetti dell’esposizione ai campi elettromagnetici. E’ appurato in sede scientifica che l’effetto del campo elettromagnetico differisce in rapporto alla distanza dal luogo di produzione (così Tar Piemonte, sez. I, 26.7.2001, n. 1609), e che sin dal 1979 sono stati condotti degli importanti studi sull’effetto che ha per l’uomo l’esposizione più o meno prolungata alle frequenze basse (extremely low frequencies).

In conseguenza di ciò, il Parlamento europeo ha approvato nella seduta del 5.5.1994 la risoluzione A3-0238/94 sulle “radioazioni non ionizzanti” (GUCE 25.7.1994, N.C. 205), che sollecita ricerche supplementari sull’incidenza sanitaria dei campi elettromagnetici, ed impone di seguire i principi della precauzione o quello cosiddetto A.L.A.R.A.

Con il primo si prevede che la legislazione degli Stati dovrà mirare all’impostazione più conservativa, e ridurre di conseguenza il rischio sino a zero, nel caso in cui vi siano dubbi in ordine alla compatibilità tra determinati fatti e la salute umana. A tale stregua, in presenza di una situazione di possibile rischio per la salute andrebbe adottata comunque la soluzione più favorevole alla tutela di quest’esigenza, ancorché essa si riveli penalizzante per lo sviluppo della attività economiche.

Il principio A.L.A.R.A impone invece di adottare la tecnologia che garantisce la minore esposizione possibile al rischio, ed una volta operata la scelta, prevede che l’esposizione debba essere quanto più possibile ridotta. In particolare l’osservanza di questo principio comporta la possibilità di raffrontare il rischio per la salute con le esigenze imprenditoriali, operando una giusta ponderazione tra le contrastanti istanze.

Per parte sua l’Organizzazione mondiale per la Sanità ha fatto proprio il principio ora esposto, ed ha consigliato la diminuzione al minimo possibile dell’esposizione umana alla fonte sospetta.

La dottrina italiana ha osservato in modo condivisibile che “deve ritenersi pienamente giustificato il vuoto normativo solo qualora la scienza riesca ad affermare, con assoluta certezza, l’assenza di rischio…”, conseguendo da ciò che nella diversa situazione ogni opportuna cautela appare giustificata.

Tuttavia tale assunto formulato in base alle ricerche scientifiche non può ritenersi una mera asserzione, perché ha trovato un riscontro in numerosi atti normativi, a cominciare dal d.p.c.m. 23.4.1992, che fissò dei limiti di esposizione ai campi elettrici e magnetici.

Pur nell’imperfezione di tali primi atti, può ricavarsi la consapevolezza che era maturata anche presso le autorità italiane in ordine alla necessità di dettare norme a tutela di situazioni che potevano rientrare nell’ambito di applicazione dell’art. 32 Cost., norma considerata dalla giurisprudenza come immediatamente precettiva. Pertanto la pubblicazione di numerosi ed autorevoli studi scientifici in argomento e la citata risoluzione del Parlamento europeo inducono a disattendere le censure dedotte con il motivo in esame: risulta infatti comprovato che le problematiche in questione non derivano da mere supposizioni giornalistiche, ma che il Comune di Alessandria ha potuto far riferimento a precisi dati scientifici e normativi.

In conclusione deve ritenersi che il Comune ha la potestà di suddividere il territorio con un regolamento,a l fine di disciplinate l’installazione delle antenne, mentre non ha il potere di determinare i limiti di esposizione che i luoghi e le persone sopportano, in conseguenza della prossimità agli impianti.

Il regolamento va pertanto annullato in tale parte, e l’impugnato diniego va annullato, atteso che trova la sua giustificazione in norme regolamentari illegittime.

Le spese possono essere compensate, dati i giusti motivi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte – 1^ Sezione –

Decidendo ai sensi dell’art. 9 della legge 21 luglio 2000, n. 205, accoglie in parte il ricorso, ed annulla in tali limiti il regolamento e l’impugnato diniego.

Compensa le spese.

Dispone che la sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Torino, 21 novembre 2001.