25 agosto 2001 Sentenza n. 7015 del TAR Lazio, sezione II

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25 agosto 2001

Sentenza n. 7015 del TAR Lazio, Sezione II

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

– SEZIONE II –

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 16981 del 2000, proposto da TELECOM ITALIA MOBILE – TIM S.p.a., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe De Vergottini e Mario Sanino, per il presente giudizio elettivamente domiciliato in Roma, viale Parioli n. 180 , presso lo studio Sanino

contro

la Regione Lazio, in persona del Presidente p.t. della Giunta Regionale, rappresentato e difeso dall’avv. Aldo Rivela, per il presente giudizio elettivamente domiciliato in Roma, alla via Marcantonio Colonna, presso l’Avvocatura regionale;

il Ministero dell’Ambiente, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è elettivamente domiciliato, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12

per l’annullamento

della deliberazione della Giunta Regionale n. 1138 del 4 aprile 2001, recante la disciplina per l’installazione di SRB per telefonia cellulare;

nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale, ivi compresa la delibera della Giunta Regionale recante modifica ed integrazione alla D.G.R. 1138/00, nonché, per quanto di ragione, del D.M. 381/98, artt. 4 comma III e 5 comma I

Visto il ricorso con la relativa documentazione;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni resistenti, nonché, in qualità di interventore ad adiuvandum, della ERICSSON Telecomunicazioni S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dagli avv.ti Franco Alesi e Gennaro Contardi, presso lo studio del primo elettivamente domiciliato in Roma, Piazza Ponte Lungo n. 11;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti gli atti tutti della causa;

Relatore alla pubblica udienza del 27 giugno 2001 il dr. Roberto POLITI; uditi altresì l’avv. Sanino per la parte ricorrente, l’avv. Caprio, in sostituzione dell’avv. Rivela, per l’Amministrazione regionale resistente, l’avv. dello Stato Cesaroni per il Ministero dell’Ambiente e l’avv. Contardi per il predetto interventore ad adiuvandum.

Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Rileva preliminarmente parte ricorrente – concessionaria per l’installazione e l’esercizio di impianti di telecomunicazioni per l’espletamento del servizio pubblico radiomobile di comunicazione con il sistema GSM – che dal contenuto delle avversate determinazioni regionali non è dato evincere, con inoppugnabile concludenza, la materia che l’Autorità ha inteso disciplinare; tuttavia manifestandosi l’intendimento di sottoporre al sindacato giurisdizionale i deliberati di che trattasi, laddove suscettibili di essere interpretati ed applicati anche con riferimento agli impianti dalla ricorrente stessa gestiti.

I relativi profili di censura possono così riassumersi:

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, IV comma, lett. c), della l. 59/97 e dell’art. 83, I comma, del D.Lgs. 112/98. Violazione e falsa applicazione del D.I. 391/98. Violazione del principio di uniformità della tutela. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare per difetto di motivazione e di istruttoria, falsità della causa, difetto dei presupposti, sviamento, illogicità manifesta e disparità di trattamento. Incompetenza.

Nell’osservare come la materia dell’inquinamento elettromagnetico rientrerebbe nelle competenze statali, assume la Società ricorrente che la resistente Amministrazione regionale non avrebbe alcuna attribuzione.

La determinazione di un coefficiente di protezione basato sulla localizzazione avrebbe, inoltre, carattere arbitrario ed irragionevole, dimostrandosi priva di rilevanza sanitaria.

Piuttosto, rileverebbero ai fini del controllo del rischio elettromagnetico i valori limite di esposizione, che nel caso in esame non sarebbero stati tenuti in alcuna considerazione.

2) Violazione e falsa applicazione della legge 10/77, del R.D. 1265/34, nonché della l.r. 56/89. Violazione del principio di buona amministrazione per genericità dell’azione amministrativa. violazione del principio di non aggravamento del procedimento. Carenza di motivazione. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti ed illogicità. Pretestuosità.

Assume poi parte ricorrente l’illegittimità della disposizione con la quale tutti i nuovi impianti di telefonia sono stati assoggettati ad obbligo di rilascio di concessione edilizia; in proposito assumendosi come questi debbano, al contrario, ritenersi soggetti alle vigenti procedure di carattere edilizio ed urbanistico, in ragione delle specifiche caratteristiche di ogni intervento.

Inconferente si dimostrerebbe anche il richiamo alla disposizione di cui all’arte. 220 del Testo Unico sulle leggi sanitarie, di cui al R.D. 1265 del 1934.

3) Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 1, comma IV, lett. c), della l. 59/97 e dell’art. 83, I comma, del D.Lgs. 112/98. Violazione del principio di uniformità della tutela. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare per illogicità ed ingiustizia manifesta.

La deliberazione impugnata, nel prevedere l’osservanza di una serie di particolari prescrizioni per la realizzazione di stazioni radio base (SRB), si rivelerebbe inficiata sotto il profilo dell’incompetenza, in quanto la disciplina in tema di adeguamento e realizzazione degli impianti è espressamente riservata dalla legge alle determinazioni degli organi statali (nell’ambito del generale principio di assicurare omogeneità di disciplina nell’ambito dell’intero territorio nazionale).

4) Violazione della l. 31 luglio 1997 n. 249 e del D.M. 24 ottobre 1997 e della l. 59/97. Violazione dei principi in materia di procedimenti di secondo grado e del diritto di iniziativa economica (art. 41 Cost.). Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per irragionevolezza, difetto dei presupposti e di motivazione, falsità della causa, carenza di istruttoria. Incompetenza.

Nel ribadire l’illegittimità dell’intento “programmatorio” – quanto alla localizzazione e distribuzione di tutti gli impianti per le telecomunicazioni radiomobili – rileva parte ricorrente che la determinazione avversata non sia stata preceduta da alcuna concreta valutazione circa le reali potenzialità nocive per la salute dei cittadini assunte dall’installazione dell’impianto di che trattasi (per le relative attribuzioni, risultando tra l’altro competente l’Ispettorato Territoriale del Ministero della Sanità).

5) Violazione e falsa applicazione della l. 1150/42, della l. 47/85, della l. 10/77, della l. 241/90, della l. 457/78, del D.M. 1444/68 e degli artt. 873-899 c.c. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, falsità della causa, confusione e perplessità dell’azione amministrativa, difetto dei presupposti, illogicità ed ingiustizia manifesta. Violazione dell’art. 41 della Costituzione.

La resistente Amministrazione avrebbe omesso di indicare, all’atto dell’adozione dell’avversata determinazione, le norme a che avrebbero permesso di agire nei confronti della ricorrente; assumendosi che siffatta determinazione – nel dare atto dell’assenza di alcuna norma che nel territorio regionale precluda l’inedificabilità assoluta di manufatti quali le SRB, ovvero subordini i procedimenti di rilascio del relativo titolo autorizzatorio alla preventiva acquisizione di pareri e/o nulla osta sanitari – comprima anche il diritto di libertà nell’iniziativa imprenditoriale, postulato dalla norma costituzionale indicata in epigrafe.

6) Violazione e falsa applicazione della l. 142 del 1990

Ferma restando la già affermata competenza esclusiva dello Stato, sostiene parte ricorrente, in ogni caso, la carenza di legittimazione in capo alla Giunta Regionale a deliberare nella materia in esame.

7) Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare per erroneità, confusione, perplessità e contraddittorietà dell’azione amministrativa.

Contesta parte ricorrente la disciplina dettata dall’avversata deliberazione quanto all’obbligo di rilascio del nulla osta sanitario da parte della ASL territorialmente competente con riferimento agli impianti esistenti.

Si eccepisce poi l’irrazionalità del termine di 60 giorni previsto per il conseguimento del nulla osta di che trattasi, comunque illegittimo in quanto non disciplinato da alcuna disposizione.

8) Violazione dell’art. 3, I comma, della legge 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione della l.r. 56/89. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per indeterminatezza dei contenuti della delibera. Violazione del principio di ragionevolezza.

La l.r. 56/89 – alla quale l’avversata deliberazione regionale rinvia – non trova applicazione per quanto concerne le antenne per telefonia radiomobile, bensì solo per quelle riguardanti gli impianti radiotelevisivi.

Assume poi parte ricorrente l’illegittimità del (pure) impugnato Decreto Ministeriale 381 del 1998 (limitatamente agli artt. 4, III comma e 5, I comma) in ragione delle sensure di seguito riportate:

9) Violazione dell’art. 17, III comma, della l. 23 agosto 1988 n. 4000. Incompetenza assoluta.

Nell’osservare come l’epigrafata normativa consenta l’adottabilità di decreti a mezzo di regolamenti ministeriali a condizione che il regolamento rientri nella competenza del Ministro e che la legge gli conferisca espressamente siffatto potere, rileva parte ricorrente che la l. 249 del 1997 assegnerebbe al Ministro dell’Ambiente il solo potere di fissare i tetti di radiofrequenza compatibili con la salute umana.

10) Violazione dell’art. 1, IV comma, lett. c), della l. 59/97 e dell’art. 83, I comma, del D.Lgs. 112/98. Violazione dei principi costituzionali di uniformità della tutela della salute e di unitarietà dell’interesse ambientale.

L’assegnazione alle Regioni ed alle Province di autonomi poteri di intervento intesi a disciplinare porzioni di materie che la vigente legislazione riserva allo Stato confliggerebbe con gli epigrafati principi, nonché con le pure rammentate indicazioni legislative, con riferimento alla violazione delle prerogative in subiecta materia tuttora esercitabili esclusivamente ad opera dell’Autorità statale.

11) Violazione dei principi che nel Titolo III del D.Lgs. 112/98 regolano la ripartizione di competenze fra Stato e Regioni in materia ambientale. Illogicità e perplessità dell’azione amministrativa.

Rileva parte ricorrente come, alla stregua dell’indicata fonte normativa, rimangano riservate allo Stato le funzioni che si riferiscono alla identificazione dei criteri generali per il monitoraggio ed il controllo dell’ambiente e del territorio, nonché quelle relative alla determinazione di standards tecnici uniformi da applicarsi sull’intero territorio nazionale.

Il trasferimento dei compiti di che trattasi alle Regioni ed alle Province autonome, di per sé illegittimo, si dimostrerebbe ulteriormente viziato in ragione della mancata predisposizione di criteri uniformi da seguirsi in sede applicativa.

12) Violazione del principio di uniformità della disciplina di principio nel settore dell’inquinamento da onde elettromagnetiche. Contraddittorietà con l’indirizzo legislativo in materia di protezione. Violazione del principio di ragionevolezza.

L’intero quadro normativa nel tempo formatosi in materia avrebbe costantemente affermato l’esigenza della uniformità della disciplina del settore; principio che parte ricorrente lamenta non essere stato osservato ad opera delle censurate disposizioni dell’impugnato Decreto Ministeriale.

Con motivi aggiunti alle controparti notificati il 26 – 27 aprile 2001, la S.p.A. T.I.M. ha sollecitato l’ulteriore annullamento del regolamento approvato dalla Giunta Regionale con deliberazione n. 2207 del 3 ottobre 2000.

I profili di censura con siffatto mezzo di tutela proposti all’attenzione dell’adito Giudice amministrativo possono così riassumersi:

13) Violazione dell’art. 7 della legge 241 del 1990. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 7, 8 e 10 della l. 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, in particolare difetto di motivazione, contraddittorietà e difetto di istruttoria.

Nel lamentare l’omissione del necessario avviso di inizio del procedimento amministrativo, si duole ulteriormente parte ricorrente che la determinazione avversata non recherebbe la pur prescritta indicazione del funzionario responsabile del procedimento e che la motivazione del diniego non recherebbe indicazione alcuna della sussistenza dei relativi presupposti di fatto.

14) Violazione assoluta della legge 22 febbraio 2001 n. 36 e del D.I. 381 del 1998. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per difetto di motivazione e di istruttoria, perplessità e confusione dell’azione amministrativa difetto assoluto dei presupposti.

Il regolamento regionale, pubblicato tre giorni dopo la legge quadro 36 del 2001, non contiene alcun accenno alla disciplina introdotta da quest’ultimo corpo normativo.

Sarebbero inoltre vigenti due diverse discipline nell’ambito della medesima Regione, atteso che all’adozione del testo regolamentare di cui alla deliberazione 2207 del 2000 non ha fatto seguito l’abrogazione della precedente delibera 1138 del 2000.

Assume poi parte ricorrente che il regolamento ora avversato, lungi dall’applicare il contenuto della citata legge 36 del 2001, ne avrebbe con più disposizioni operato una palese violazione (ad esempio, quanto agli “obiettivi di qualità”, all’adottabilità di un “piano di risanamento degli impianti”, alle modalità di verifica del livello di esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici).

15) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, IV comma, lett. c), della l. 59/97 e dell’art. 83, I comma, del D.Lgs. 112/98. Violazione e falsa applicazione del D.I. 391/98. Violazione del principio di uniformità della tutela. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare per difetto di motivazione e di istruttoria, falsità della causa, difetto dei presupposti, sviamento, illogicità manifesta e disparità di trattamento. Incompetenza.

Nell’osservare come la materia dell’inquinamento elettromagnetico rientrerebbe nelle competenze statali, assume la Società ricorrente che la resistente Amministrazione regionale non avrebbe alcuna attribuzione.

La determinazione di un coefficiente di protezione basato sulla localizzazione avrebbe, inoltre, carattere arbitrario ed irragionevole, dimostrandosi priva di rilevanza sanitaria.

Piuttosto, rileverebbero ai fini del controllo del rischio elettromagnetico i valori limite di esposizione, che nel caso in esame non sarebbero stati tenuti in alcuna considerazione.

16) Violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, della legge 22 febbraio 2001 n. 36, dell’art. 1, IV comma, lett. c), della l.59/97 e dell’art. 83, I comma, del D.Lgs. 112/98. Violazione del principio di uniformità della tutela. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per illogicità e ingiustizia manifesta.

La Regione Lazio si sarebbe arrogata il potere – riservato allo Stato dalla l. 36 del 2001 e dal D.Lgs. 112 del 1998 – di dettare norme in materia di adeguamento e realizzazione degli impianti, nonché di determinazione dei limiti massimi di esposizione alle emissioni.

Conclude parte ricorrente per l’accoglimento del proposto gravame, insistendo per l’annullamento delle determinazioni regionali con esso avversate; nonché – ai sensi dell’art. 35 del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80 – per il riconoscimento del pregiudizio asseritamente sofferto a seguito dell’esecuzione dell’atto impugnato, con riveniente accertamento del danno e condanna dell’Amministrazione intimata alla liquidazione della somma a tale titolo spettante.

La resistente Amministrazione regionale ed il Ministero dell’Ambiente, costituitisi in giudizio, hanno eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell’impugnativa.

Si è inoltre costituita in giudizio, in qualità di interventore ad adiuvandum, la S.p.A. ERICSSON Telecomunicazioni, sostenendo le ragioni di censura esposte dalla parte ricorrente ed invocando, conseguentemente, l’accoglimento del presente gravame.

Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 27 giugno 2001.

DIRITTO

1. Si dimostra fondata – con attitudine, invero, assorbente rispetto ai rimanenti profili di doglianza dalla parte ricorrente dedotti – la censura con la quale viene contestata la competenza dell’Autorità regionale ai fini della disciplina della materia di installazione e mantenimento di impianti radio base per telefonia cellulare, segnatamente sotto i profili della tutela ambientale e della salute pubblica.

Si impone, al riguardo, una necessaria ricognizione del quadro normativo di riferimento.

Va in primo luogo osservato come l’art. 1, comma IV, lett. c), della l. 15 marzo 1997 n. 59 abbia escluso dall’applicazione delle disposizioni dettate ai primi due precedenti commi (riguardanti il conferimento alle Regioni e agli Enti locali di “funzioni e compiti amministrativi” “relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché” quelli “… localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici, “i compiti di rilievo nazionale del sistema di protezione civile, per la difesa del suolo, per la tutela dell’ambiente e della salute, per gli indirizzi, le funzioni e i programmi nel settore dello spettacolo, per la ricerca, la produzione, il trasporto e la distribuzione di energia”.

In attuazione della citata l. 59 del 1997 veniva poi emanato il D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 112; il cui art. 69 ha stabilito che, ai sensi dell’art. 1, comma IV, lettera c), della l. 15 marzo 1997 n. 59, sono compiti di rilievo nazionale per la tutela dell’ambiente quelli relativi alla determinazione di valori limite, standard, obiettivi di qualità e sicurezza e norme tecniche necessari al raggiungimento di un livello adeguato di tutela dell’ambiente sul territorio nazionale (lett. e).

Il successivo art. 83 del citato Decreto ha poi specificato che, ai sensi dell’art. 1, comma IV, lettera c), della l. 15 marzo 1997 n. 59, hanno rilievo nazionale i compiti relativi:

alla disciplina del monitoraggio della qualità dell’aria: metodi di analisi, criteri di installazione e funzionamento delle stazioni di rilevamento; criteri per la raccolta dei dati (lett. a);

alla fissazione di valori limite e guida della qualità dell’aria (lett. b);

alla fissazione e aggiornamento delle linee guida per il contenimento delle emissioni, dei valori minimi e massimi di emissione, metodi di campionamento, criteri per l’utilizzazione delle migliori tecnologie disponibili e criteri di adeguamento degli impianti esistenti (lett. e);

alla determinazione dei criteri per l’elaborazione dei piani regionali di risanamento e tutela della qualità dell’aria (lett. h);

alla definizione di criteri generali per la redazione degli inventari delle fonti di emissione (lett. i).

E’ quindi intervenuta la l. 31 luglio 1997 n. 249 (recante istituzione dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni e norme sui sistemi delle telecomunicazioni e radiotelevisivo); la quale ha disposto (art. 1, comma XV) che:

l’Autorità “vigila sui tetti di radiofrequenze compatibili con la salute umana e verifica che tali tetti, anche per effetto congiunto di più emissioni elettromagnetiche, non vengano superati, anche avvalendosi degli organi periferici del Ministero delle comunicazioni” (il rispetto di tali indici rappresentando condizione obbligatoria per le licenze o le concessioni all’installazione di apparati con emissioni elettromagnetiche);

e che “il Ministero dell’ambiente, d’intesa con il Ministero della sanità e con il Ministero delle comunicazioni, sentiti l’Istituto superiore di sanità e l’Agenzia nazionale per la protezione dell’ambiente (ANPA), fissa entro sessanta giorni i tetti di cui al presente numero, tenendo conto anche delle norme comunitarie”.

Il decreto ministeriale al quale ha operato rinvio la disposizione da ultimo riportata risulta essere stato poi emanato (dal Ministro dell’ambiente, d’intesa con i Ministri delle Comunicazioni e della sanità) in data 10 settembre 1998 con il n. 381.

Con la relativa disciplina sono stati fissati:

i valori limite di esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici connessi al funzionamento ed all’esercizio dei sistemi fissi delle telecomunicazioni e radiotelevisivi operanti nell’intervallo di frequenza compresa fra 100 kHz e 300 GHz (art. 1);

i limiti di esposizione (art. 3, con rinvio alla Tabella 1);

le misure di cautela e gli obiettivi di qualità (art. 4);

le azioni di risanamento (art. 5);

ulteriormente procedendosi (allegati A e B) alla individuazione dei relativi concetti definitoti e delle applicabili unità di misura, nonché delle modalità ed esecuzione delle misure e delle valutazioni.

Di particolare interesse si rivelano, ai fini del decidere, le disposizioni di cui al II e III comma dell’art. 4 del citato Decreto interministeriale, laddove si precisa che:

in corrispondenza di edifici adibiti a permanenze non inferiori a quattro ore non devono essere superati i seguenti valori, indipendentemente dalla frequenza, mediati su un’area equivalente alla sezione verticale del corpo umano e su qualsiasi intervallo di sei minuti: 6 V/m per il campo elettrico, 0,016 A/m per il campo magnetico intesi come valori efficaci e, per frequenze comprese tra 3 Mhz e 300 GHz, 0,10 W/m2 per la densità di potenza dell’onda piana equivalente;

“nell’ambito delle proprie competenze, fatte salve le attribuzioni dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, le Regioni e le Province autonome disciplinano l’installazione e la modifica degli impianti di radiocomunicazione al fine di garantire il rispetto dei limiti di cui al precedente articolo 3 e dei valori di cui al precedente comma, il raggiungimento di eventuali obiettivi di qualità, nonché le attività di controllo e vigilanza in accordo con la normativa vigente, anche in collaborazione con l’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni, per quanto attiene all’identificazione degli impianti e delle frequenze loro assegnate”.

Va senz’altro osservato, quanto alla disposizione da ultimo riportata, che l’attribuzione alle Regioni ed alle Province autonome di attribuzioni relative al raggiungimento di eventuali obiettivi di qualità non appare giustificare l’introduzione di limiti (ulteriori e/o diversi) rispetto a quanto nel Decreto stesso stabilito; e ciò in quanto il perseguimento dell’anzidetta finalità – e, con esso, la consentita disciplina dell’installazione e della modifica degli impianti di radiocomunicazione – risulta delimitato dall’esigenza di “garantire il rispetto dei limiti di cui al precedente articolo 3 e dei valori di cui al precedente comma II”.

Né può fondatamente sostenersi che un siffatto potere “derogatorio” – rispetto alla delineazione della materia fornito dal quadro normativo statale di riferimento – sia individuabile nell’ambito delle applicabili disposizioni di legge regionale.

Rilevano, in tal senso, le previsioni dettate dagli artt. 113, 114 e 115 della l.r. 6 agosto 1999 n. 14, dai quali è data evincere la tripartizione di attribuzioni di seguito esplicitata:

innanzi tutto, alla Regione sono riservati (art. 113) le funzioni ed i compiti amministrativi concernenti:

a) il rilascio del parere sullo schema di piano nazionale di assegnazione delle radiofrequenze per la radiodiffusione, ai sensi della l. 6 agosto 1990, n. 223

b) l’adozione di metodi e di procedure per l’esecuzione delle azioni di risanamento dall’inquinamento elettromagnetico;

c) la valutazione dei progetti di risanamento, nonché la vigilanza sull’osservanza dei limiti e dei parametri previsti dalla normativa vigente in materia di tutela dall’inquinamento elettromagnetico e sull’esecuzione delle azioni di risanamento in relazione agli impianti di radiocomunicazione destinati all’emittenza radiotelevisiva;

alle Province è invece attribuita (ex art. 114) la valutazione dei progetti di risanamento nonché la vigilanza sull’osservanza dei limiti e dei parametri previsti dalla normativa vigente in materia di tutela dall’inquinamento elettromagnetico e sull’esecuzione delle azioni di risanamento in relazione a talune tipologie di impianti (impianti di radio comunicazione destinati alle telecomunicazioni satellitari ed alla radar-localizzazione ad uso civile; impianti di tratta di ponti-radio e ripetitori di ponti-radio; elettrodotti aventi tensione inferiore a 150 KV);

mentre ai Comuni residuano (art. 115) “le funzioni ed i compiti amministrativi non espressamente riservati alla Regione e non conferiti agli altri enti locali”; ad essi risultando, in particolare, rimesso l’esercizio delle funzioni e dei compiti “attribuiti dalla presente legge concernenti la valutazione dei progetti di risanamento nonché la vigilanza sull’osservanza dei limiti e dei parametri previsti dalla normativa vigente in materia di tutela dall’inquinamento elettromagnetico e sull’esecuzione delle azioni di risanamento in relazione agli impianti di telefonia mobile”.

Argomentare dalle disposizioni di legge regionale testé riportate l’attribuzione di una potestas (evidentemente) normativa avente carattere implementativo – se non addirittura derogatorio – rispetto al quadro di disciplina dettato a livello nazionale appare invero azzardato: piuttosto venendo in considerazione un generale assetto della materia che – ferma l’individuazione statale di limiti e parametri di esposizione e/o di emissione – demanda alle Autorità locali le conseguenziali attribuzioni di vigilanza (sul rispetto di questi ultimi) e di esecuzione.

2. Se dal quadro come sopra delineato emerge con convincente chiarezza la sussumibilità nel novero della attribuzioni statali della disciplina delle emissioni elettromagnetiche – evidentemente nel quadro dell’esigenza di fissare, nell’ambito del territorio nazionale, principi e criteri informati a carattere di uniformità ed omogeneità, onde evitare la presenza di parcellizzati (e potenzialmente dissonanti) interventi di regolamentazione che, ove lasciati alla mera iniziativa delle Autorità locali, ben sarebbero suscettibili di presentare tratti significativamente disarmonici) – l’introduzione della normativa di cui alla legge 22 febbraio 2001 n. 36 (legge quadro sulla protezione dalle esposizioni a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici) appieno assevera la fondatezza dell’esposto convincimento.

Nell’osservare come, fra le finalità dell’anzidetta normativa, l’art. 1, I comma, lett. a) ricomprenda l’esigenza di assicurare la tutela della salute dei lavoratori, delle lavoratrici e della popolazione dagli effetti dell’esposizione a determinati livelli di campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici ai sensi e nel rispetto dell’art. 32 della Costituzione, va rilevato che il successivo art. 4, I comma, lett. a), ha innanzi tutto attribuito allo Stato l’esercizio delle funzioni relative “alla determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità … in considerazione del preminente interesse nazionale alla definizione di criteri unitari e di normative omogenee in relazione alle finalità di cui all’art. 1″.

Il successivo II comma, lett. a), ha quindi demandato la fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, nonché delle tecniche di misurazione e rilevamento dell’inquinamento elettromagnetico ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da adottare su proposta del Ministro dell’Ambiente, di concerto con il Ministro della Sanità.

Quanto alle attribuzioni riservate alle Regioni, alle Province ed ai Comuni, l’art. 8 della l. 36/2001 ha stabilito che:

rientra nella competenza delle Regioni, “nel rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, nonché dei criteri e delle modalità fissati dallo Stato … l’esercizio delle funzioni relative all’individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile, ai sensi della legge 31 luglio 1997 n. 249 e nel rispetto del decreto di cui all’articolo 4, comma 2, lettera a), e dei principi stabiliti dal regolamento di cui all’articolo 5″ (I comma, lett. a);

le Regioni, “nelle materie di cui al comma 1, definiscono le competenze che spettano alle province ed ai comuni, nel rispetto di quanto previsto dalla legge 31 luglio 1997 n. 249” (comma IV);

“i Comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione delle popolazioni ai campi elettromagnetici” (comma VI).

Appare del tutto evidente come le disposizioni precedentemente illustrate – ancorché vada dato atto della inapplicabilità della legge quadro 36 del 2001 alla presente vicenda contenziosa, sviluppatasi anteriormente all’entrata in vigore della normativa da essa introdotta – contribuisca a fornire utili elementi di giudizio che asseverano il convincimento dal Collegio esposto quanto alla ripartizione di attribuzioni in subiecta materia fra Stato, Regioni ed Amministrazioni comunali.

La legge 36, infatti, si pone quale coerente punto d’arrivo di un complesso di disposizioni – talora succedutesi con carattere di non sempre apprezzabile organicità, anche in relazione al rapido sviluppo di forme di comunicazioni (e connesse tecnologie) in precedenza non diffuse – nell’ambito delle quali sono ravvisabili due coerenti – e costantemente ribaditi – principi di carattere generale, individuabili:

in primo luogo, nell’esclusiva attribuzione allo Stato della funzione di fissazione dei criteri e dei limiti rilevanti al fine della protezione della popolazione dalle potenzialità nocive insite nell’esposizione a campi elettromagnetici (funzione che, significativamente, la legge quadro ricongiunge ad un’esigenza di attuazione dell’art. 32 della Costituzione);

e, secondariamente, nel conferimento alle Regioni – con il vincolo del rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità, nonché dei criteri e delle modalità fissati dallo Stato – dell’esercizio delle funzioni relative all’individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile (mentre ai Comuni rimangono demandati compiti aventi rilievo attuativo, esecutivo, di controllo e di vigilanza; dal novero dei quali la pertinente disciplina appare aver sempre ribadito la non sussumibilità di attribuzione aventi autonoma valenza decisionale e, conseguentemente, attitudine potenzialmente derogatoria rispetto alla normativa fissata a livello statale).

3. Gli avversati atti, alla stregua di quanto precedentemente osservato, non sfuggono a giudizio di illegittimità in relazione alle seguenti considerazioni.

Va osservato come l’Autorità regionale, nel disciplinare la materia delle emissioni elettromagnetiche, abbia esercitato attribuzioni che il quadro normativo vigente al momento dell’adozione dell’atto (e, come si è avuto modo di constatare, anche il successivo referente rappresentato dalla sopravvenuta legge 36 del 2001) riservava ad organi statali; per l’effetto non potendo non darsi atto della carenza di potestas decidendi in capo alla resistente Amministrazione regionale.

La fissazione di limiti di emissione, ovvero, ancora, l’individuazione di una distanza minima delle stazioni radio base (SRB) da particolari tipologie di insediamenti abitativi, in quanto essenzialmente preordinata a garantire la tutela della pubblica salute da ipotizzabili fonti di inquinamento (o, comunque, di pregiudizio) non costituisce, infatti, attribuzione che l’Amministrazione regionale possa autonomamente esercitare se non all’interno del quadro di riferimento statale di cui sopra, del quale va ribadita la vincolatività quanto al rispetto dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità ivi disciplinati; siffatta considerazione ricevendo ulteriore conferma laddove le prescrizioni dettate in sede locale si pongano in contrasto con le indicazioni rivenienti da fonte normativa superiore.

L’individuazione di limiti, parametri e/o requisiti “diversi” da quelli rinvenibili nella normativa di promanazione statale non può, dunque, essere considerata legittima: all’Amministrazione regionale residuando – per quanto concerne la presente controversia (relativa ad atti adottati anteriormente all’entrata in vigore della legge 36 del 2001) – l’esercizio di compiti di vigilanza e/o di attuazione (ai quali, alla stregua della sopravvenienza normativa da ultimo citata, anche l’esercizio delle funzioni relative all’individuazione dei siti di trasmissione e degli impianti per telefonia mobile), i quali, con ogni evidenza, non involgono la titolarità di un’autonoma funzione decisoria.

L’unitarietà della tutela del bene-salute giustifica infatti, giusta quanto precedentemente osservato, la persistenza di una concentrata attribuzione statale in subiecta materia; venendo, altrimenti, in considerazione una variegata disciplina che, lungi dall’armonizzare su tutto il territorio nazionale i parametri fondamentali di tutela dei cittadini, verrebbe ad atteggiarsi con carattere di intuibile disarmonia, in evidente contrasto con i postulati costituzionali – che il Collegio intende in questa sede ribadire quali fondamentali referenti ermeneutici – di cui agli artt. 3 e 32 della Costituzione.

Se pure deve darsi atto dell’apprezzabile intento perseguito dalla singola Amministrazione regionale al fine di pervenire ad una migliore tutela del bene-salute dei cittadini residenti sul suo territorio, non può tuttavia il Collegio omettere di valutare – ai fini dell’apprezzamento della ratio insita nell’unitarietà della disciplina di che trattasi – la potenzialità pregiudizievole intrinseca all’eventuale ammissibilità di un generalizzato potere derogatorio in capo alle singole Regioni, fuori dalle previsioni (in precedenza diffusamente illustrate) dettate dalla normativa statale di riferimento.

Ad un siffatto “decentramento” decisionale – e non già meramente esecutivo e di vigilanza, come invece postulato dalla normativa applicabile – inevitabilmente finirebbe per accedere un complessivo quadro di disciplina (degli insediamenti degli impianti; dei limiti di emissione; dei parametri di tollerabilità; degli obiettivi di qualità) che, in quanto intuibilmente eterogeneo, di fatto introdurrebbe una differenziata tutela della salute dei cittadini in ragione dell’insediamento di essi su un (particolare) territorio regionale, il luogo che all’interno di un altro; ulteriormente, potendo dar luogo a fenomeni di concentrazione degli insediamenti di impianti in ambiti territoriali nei quali l’Autorità regionale abbia individuato – e conseguentemente posto – parametri e limiti meno rigidi, con riveniente incremento dell’esposizione della popolazione ivi residente ad un’accresciuta irradiazione elettromagnetica.

Siffatte conclusioni inevitabilmente confliggono con l’esigenza – di diretta promanazione costituzionale – di omogeneità della disciplina di tutela della salute pubblica sull’intero territorio nazionale; e contribuiscono a confermare l’assunto – scaturente dalla condotta disamina del quadro normativo di riferimento e dal Collegio ribadito nell’ottica di una lettura costituzionalmente compatibile della disciplina di che trattasi – di una necessaria fissazione unitaria (valevole per l’intero territorio nazionale) dei parametri e dei limiti atti a proteggere la salute dei cittadini dalle potenzialità nocive insite nelle radiazioni elettromagnetiche.

4. Se, alla stregua delle condotte considerazioni, il ricorso – nella sua parte impugnatoria – merita senz’altro accoglimento (con inevitabile assorbimento dei rimanenti argomenti di censura), non può invece ricevere favorevole considerazione la domanda di risarcimento del danno che parte ricorrente – ai sensi dell’art. 35 del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80 – ha sottoposto all’attenzione dell’adito organo di giustizia amministrativa in ragione del pregiudizio asseritamente patito per effetto dell’esecuzione degli atti impugnati.

La giurisprudenza ha infatti reiteratamente affermato – con orientamento che la Sezione intende, in questa sede, ribadire – che la domanda di risarcimento del danno deve essere accompagnata dalla dimostrazione dell’effettivo pregiudizio patrimoniale e del necessario nesso eziologico con i provvedimenti dei quali si assuma l’illegittimità (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 14 gennaio 2000 n. 244); dimostrandosi inammissibile la domanda formulata – come appunto nel caso in esame – in modo del tutto generico e senza alcuna concreta dimostrazione degli elementi probatori a fondamento della pretesa fatta valere (cfr. T.A..R Lazio, sez. I-ter, 17 gennaio 2001 n. 252).

Vuole, in altri termini, affermarsi che le coordinate “minime” identificative dell’ammissibilità della pretesa risarcitoria non possono non essere individuate:

nella presenza di un pregiudizio suscettibile di ristoro;

nella derivazione causale del danno da un atto, ovvero da una condotta riferibile alla Pubblica Amministrazione;

nonché nella ascrivibilità, sotto il profilo eziolologico, del danno stesso ad un comportamento almeno colposo osservato dalla Pubblica Autorità;

siffatti elementi di ammissibilità della domanda dovendo necessariamente formare oggetto di compiuta dimostrazione ad opera della parte che intenda far valere in giudizio la pretesa stessa.

Escluso quindi che l’adito Giudice amministrativo possa, in difetto dell’offerta del benché minimo riscontro dimostrativo a conforto della sussistenza e consistenza di un pregiudizio asseritamente sentito, “supplire” all’omessa ostensione del necessario fondamento probatorio della pretesa risarcitoria a mezzo dell’esercizio di poteri istruttori e/o cognitori, non può esimersi il Collegio dal dare atto dell’inammissibilità della domanda di risarcimento del danno nella fattispecie dedotta.

5. Conclusivamente ribadite le considerazioni precedentemente illustrate, rileva il Collegio – anche in ragione della complessità e novità della problematica giuridica sottesa alla definizione del giudizio – la presenza di giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione II – così dispone in ordine al ricorso indicato in epigrafe:

accoglie il predetto gravame, limitatamente alla dedotta domanda impugnatoria e per l’effetto, annulla gli atti con esso avversati;

dichiara inammissibile la domanda di risarcimento del danno dalla parte ricorrente avanzata.

Sussistono giusti motivi per compensare fra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio del 27 giugno e del 4 luglio 2001, con l’intervento dei signori giudici

Dr. Filippo MARZANO – Presidente
Dr. Francesco GIORDANO – Consigliere
Dr. Roberto POLITI – Consigliere, estensore