28 ottobre 2002 Sentenza n. 6118 del TAR Veneto, Sezione III

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28 ottobre 2002

Sentenza n. 6118 del TAR Veneto, Sezione III

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, sezione terza, costituito da:

Umberto Zuballi -Presidente, relatore

Claudio Rovis -Consigliere

Mauro Springolo -Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1822/01 della ENEL Distribuzione spa, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppe de Vergottini, Cesare Caturani e Carla Funes, con elezione di domicilio presso l’ultima, in Venezia, Dorsoduro 3488/U, come da mandato a margine del ricorso;

CONTRO

la Regione del Veneto, rappresentata e difesa dagli avvocati Romano Morra e Ezio Zanon e domiciliata presso la sua sede, in Venezia, Dorsoduro 3901;

e nei confronti

dell’ARPAV, Agenzia regionale per la prevenzione e protezione dell’ambiente per il Veneto, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianfranco Parolin e Isabella Andreasi Bassi e domiciliata presso la Segreteria del TAR;

per l’annullamento

della nota del Presidente della Regione Veneto prot. 5384/46/04 del 7 maggio 2001 avente ad oggetto la richiesta di intervento per adeguamento alla normativa vigente;

Visto il ricorso, notificato il 9 luglio 2001 e depositato presso la Segreteria il 3 settembre 2001 con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione, depositato il 21 giugno 2002 e dell’ ARPAV depositato il 21 giugno 2002;

Viste le memorie prodotte dalle parti;

Visti gli atti tutti della causa;

Uditi, alla pubblica udienza del 2 ottobre 2002 – relatore il Presidente Umberto Zuballi – gli avvocati Boldon Zanetti, in sostituzione di Funes, per l’ENEL, Zanon per la Regione Andreasi per l’ ARPAV;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La società ricorrente spiega che, sulla base di un rapporto dell’agenzia regionale per l’ambiente ARPAV, il presidente della regione Veneto le aveva inviato la nota impugnata segnalando alcuni casi di superamento del valore di 0,2 microtesla di induzione magnetica. Nella nota, il presidente della regione ha comunicato che “si impone” alla società di adottare tutti gli accorgimenti e le misure atte a risolvere le suddette problematiche e di presentare alla regione del Veneto un idoneo programma di risanamento e di adeguamento delle esistenti fonti di elettrosmog, sulla base delle norme dettate dalla vigente normativa regionale, con particolare riferimento ai siti sensibili.

La ditta ricorrente rileva che la nota sarebbe illegittima per i motivi seguenti:

1. Falsa applicazione e violazione della legge regionale 30 giugno 1993 n. 27 e successive modifiche, cui consegue un difetto di attribuzione. Eccesso di potere per carenza dei presupposti, travisamento ed erroneità della motivazione.

Rileva la ditta ricorrente che la legge regionale n. 27 del ’93 prevede che sia garantito un livello minimo di esposizione solamente per i nuovi elettrodotti e le nuove abitazioni e luoghi di abituale prolungata permanenza. Ne consegue l’illegittimità del contenuto della nota presidenziale sotto vari aspetti.

In primo luogo, la legge regionale non prevede alcuna disposizione che disciplini il risanamento degli elettrodotti esistenti. Inoltre, il presidente della regione ha imposto un adempimento che non è previsto dalla normativa vigente. Ciò è dimostrato dal fatto che presidente della regione non ha menzionato affatto la specifica disposizione legittimante.

2. Violazione della legge statale n. 36 del 2001. Falso presupposto di diritto, incompetenza assoluta.

Il presidente della regione ha omesso ogni riferimento alla legge quadro statale n. 36 del 2001 entrata in vigore in materia. Inoltre, le disposizioni della nota impugnata risultano in contrasto con detta legge statale, in particolare, nella parte in cui essa affida allo Stato il compito di fissare i limiti di esposizione, i valori di tensione e gli obiettivi di qualità.

La legge peraltro non fissa direttamente tali parametri, che dovranno essere determinati in un momento successivo da un decreto del presidente del Consiglio dei Ministri, nel rispetto del principio di uniformità della tutela. In via transitoria, la legge statale afferma che si deve continuare ad applicare il decreto del presidente del Consiglio dei Ministri del 1992. Inoltre, la legge n. 36 detta alcune discipline particolari per i risanamenti, per l’adeguamento delle situazioni pregresse, disposizioni totalmente ignorate dall’atto impugnato. Inoltre, spetta al ministero dell’ambiente oppure alla regione indicare un programma cronologico di approvazione e le relative priorità; in particolare, il risanamento degli elettrodotti dovrà essere completato entro dieci anni dall’entrata in vigore della legge.

La nota regionale prevede che siano sottoposti a risanamento elettrodotti che sono pienamente conformi alla normativa sanitaria vigente. Allo stato, in realtà, non si sa nemmeno se detto elettrodotto dovrà o meno essere sottoposto a risanamento. Manca infine ogni individuazione delle soglie al cui superamento sarà collegato l’onere di risanamento a carico dei gestori.

Infine, lo stesso procedimento risulta indicato nella legge statale, per cui non è ammissibile l’introduzione da parte della regione di un nuovo diverso procedimento.

3. Eccesso di potere per falso presupposto in fatto e diritto. Erroneità della motivazione. Travisamento, illegittimità derivata per inesistenza o nullità dell’atto presupposto, carenza di istruttoria.

Sia la decisione della regione Veneto di affidare all’ente regionale il compito di effettuare il censimento, sia la nota impugnata traggono origine da una lettera di un funzionario del ministero dell’ambiente viziata sul piano dell’attribuzione di competenze e comunque priva di qualsiasi forza provvedimentale dal punto di vista giuridico. Si tratta in realtà di un atto avente una sola valenza sollecitativa e non impositiva, come affermato da una recente sentenza del Tar per il Lazio.

4. Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e della motivazione, carenza di istruttoria, violazione della legge n. 36 del 2001.

La ditta ricorrente osserva come non si sia ancora stabilita alcuna correlazione tra l’esposizione ai campi elettromagnetici e le patologie nocive per l’organismo umano. Il riferimento al limite di 0,2 microtesla indicato nel provvedimento risulta un valore di 500 volte inferiore a quello previsto dall’articolo 4 del decreto del presidente del Consiglio dei Ministri del 1992, confermato da una raccomandazione dell’Unione Europea del 12 luglio 1999, e dallo stesso promemoria dell’organizzazione mondiale da sanità del marzo del 2000.

Resiste in giudizio la Regione Veneto la quale, ricostruita la vicenda, eccepisce l’inammissibilità del ricorso in quanto l’atto impugnato avrebbe un mero valore sollecitatorio e non sarebbe un provvedimento amministrativo.

Resiste in giudizio anche l’ARPAV che contesta le tesi attoree.

Anche la ricorrente società, con successiva memoria, ha ribadito le proprie argomentazioni, alla luce anche della più recente documentazione scientifica.

Dopo ampia ed approfondita discussione svoltasi nella pubblica udienza del 2 ottobre 2002, la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

Va innanzi tutto rilevato che la nota impugnata – contrariamente alla tesi regionale – risulta direttamente lesiva, in quanto con la stessa il presidente della regione ha “imposto” alla società ricorrente di “adottare tutti gli accorgimenti e le misure atte a risolvere le suddette problematiche e di presentare alla regione del Veneto un idoneo programma di risanamento e di adeguamento delle esistenti fonti di elettrosmog alle norme dettate dalla vigente normativa regionale, con particolare riferimento ai siti sensibili.”

Si tratta in sostanza di un provvedimento amministrativo che impone in via immediata una determinata attività alla ditta destinataria, e non già di un atto meramente sollecitatorio.

La questione giuridica cardinale riguarda quindi la potestà della regione Veneto in materia.

Per risolvere questa fondamentale questione, necessita esaminare brevemente la normativa che regola la materia.

Viene in rilievo innanzi tutto il DPCM 23 aprile 1992, che ha ad oggetto “limiti massimi di esposizione ai campi elettrici e magnetici generati alla frequenza industriale nominale (50 hz) negli ambienti abitativi e negli ambienti esterni”. Tali norme, tuttavia, erano e sono tutt’ora concepite esclusivamente per la protezione dagli effetti acuti, che derivano dall’interazione con il campo elettromagnetico a bassa frequenza (si veda sul punto la fondamentale sentenza del TAR Veneto, sezione II, 13 febbraio 2001 n. 236).

I limiti massimi fissati dal ripetuto D.P.C.M. del 1992 (campo elettrico 5 kv/m ed induzione magnetica 100 microtesla) sono, infatti, assai elevati, proprio perchè riferiti alle esposizioni istantanee; dunque si tratta di limiti che non garantiscono alcuna sicurezza nel caso di esposizioni prolungate e quindi inidonei a far fronte agli effetti a lungo termine.

Nello stesso D.P.C.M. venivano delineati – ma non definiti – anche gli obiettivi di protezione dalle esposizioni a lungo periodo mediante la previsione del rispetto di distanze tra elettrodotti ed edifici destinati alla residenza tali da ridurre i limiti di esposizione da 50 a 200 volte rispetto a quelli fissati dall’art. 4.

Conviene ora esaminare la legge regionale veneta n. 27 del 1993.

In particolare, il legislatore veneto ha introdotto una disciplina, caratterizzata da esplicite finalità cautelari, che, proprio con riguardo agli effetti a lungo termine dell’esposizione al campo elettrico, prevede limiti di emissione di distanze di rispetto tra le linee elettriche ad alto voltaggio ed abitazioni assai superiori a quelle fissate dal D.P.C.M. del 1992; uno di questi è il limite di campo magnetico che non può essere superiore a 0,2 microtesla.

Va ricordato che, sulla legittimità costituzionale della citata legge regionale, ebbe a pronunciarsi la Corte costituzionale, la quale dichiarò inammissibile la questione sollevata, in riferimento all’art. 117 cost., per il fatto che, prevedendo valori di campo elettrico e magnetico di gran lunga inferiori a quelli introdotti dal D.P.C.M. 23 aprile 1992, invaderebbe la competenza legislativa spettante allo Stato, in materia di limiti massimi uniformi di accettabilità delle concentrazioni e dell’esposizione alle fonti inquinanti.

Infatti, secondo la Corte, la Regione si è mantenuta nell’ambito di attribuzioni sue proprie ed in particolare nell’ambito di competenze che attengono alla disciplina del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo nonchè la protezione dell’ambiente (art. 80 d.lg. n. 616 del 1977) (Corte costituzionale 7 ottobre 1999, n. 382).

Peraltro, come rilevato in ricorso, la legge regionale 27 del 1993, si occupa degli elettrodotti nuovi, e non già di quelli preesistenti, come quello in discussione. Ne discende che il limite di 0,2 microtesla non può risultare cogente per il Comune, anche se può valere come parametro di valutazione, accanto alle altre indicazioni tecniche provenienti dalla Regione dall’ARPAV e dalla Unità sanitaria.

Sempre riguardo alla legge regionale n. 27 del 1993, la ditta ricorrente osserva come essa, riguardando la materia urbanistica, non potrebbe dettare disposizioni cogenti in materia ambientale.

Sul punto, a parte che la stessa Corte costituzionale ha indirettamente risolto la questione, va rilevato che la prospettazione di parte ricorrente, ancorché suggestiva, risulta frutto di un equivoco. Invero, sulla base di una più che decennale giurisprudenza, si può senz’altro affermare che tutela paesistica e disciplina urbanistica appaiono governati nel nostro ordinamento da una reciproca autonomia.

Già la Corte costituzionale, con numerose pronunce (tra cui ricordiamo la n. 359 del 21 dicembre 1985) afferma che la nozione del paesaggio, così come delineata dall’articolo 9 della Costituzione, non appare riconducibile a quella di urbanistica la quale, pur nella lata accezione di cui all’articolo 80 del dPR 616 del 1977, non esclude la configurabilità in ordine allo stesso territorio di altre valutazioni e discipline.

In altri termini, la materia urbanistica non può, per sua stessa natura, essere assimilata ad una delle tante materie oggetto dell’usuale riparto di competenze tra Stato, Regioni, Comuni e così via.

Ad avviso di questo Tribunale, con riferimento alla materia urbanistica, non possono valere quindi gli usuali canoni di definizione delle materie, sulla base dei dati normativi, e di conseguente attribuzione di ogni singolo oggetto ad una specifica materia, al fine di chiarire la spettanza del relativo potere.

L’equivoco, culturale ancor prima che giuridico, si è palesato in modo significativo in occasione dell’entrata in vigore del dPR 616 del 1977, che come noto tentò una definizione delle materie trasferite alle Regioni. In particolare, per quanto concerne l’urbanistica, all’articolo 80 si definisce la materia come la disciplina dell’uso del territorio, comprensiva della protezione dell’ambiente.

Non si trattò, come venne talvolta equivocato, dell’inclusione della materia ambientale in quella urbanistica, ma dell’enunciazione, sia pure esemplificativa, di un dato indiscutibile, che sul territorio insistono più interessi, tra cui quello ambientale.

Ad avviso di questo Collegio, tentare di chiarire i riparti di competenze usando per l’urbanistica lo stesso metro adottato per le altre discipline o meglio materie, denota quindi un approccio che ne ignora le peculiarità, in primis quella di essere una specie di “contenitore” nel cui ambito è dato ritrovare i più vari beni tutelabili dall’ordinamento.

L’urbanistica infatti, intesa come assetto del territorio, risulta, nella sua stessa essenza, una disciplina che interferisce con tutti gli interessi particolari che sul territorio stesso necessariamente si localizzano, come quelli concernenti la difesa nazionale, quelli commerciali, industriali, via via fino ai vari interessi privati. Naturalmente tra questi interessi vi è anche la tutela dell’ambiente.

In altri termini, l’urbanistica va considerata non tanto di per sé, quanto come sistema di organizzazione dei vari valori od interessi presenti nel territorio. Essa va intesa come mezzo, come strumento di razionalizzazione ed organizzazione di altri beni.

Non ha quindi molto senso chiedersi se l’ambiente come materia sia stato incluso nell’urbanistica dalla normativa vigente; è evidente infatti che con lo strumento urbanistico si possa e debba tutelare anche il bene ambiente o paesaggio (i due termini ormai, dopo una decennale evoluzione normativa e giurisprudenziale, possono considerarsi pressoché equivalenti).

Conclusivamente sul punto, la legge regionale veneta n. 27 del 1993 può legittimamente dettare norme in materia ambientale.

Il quadro normativo è stato recentemente innovato tramite la legge sulla protezione dalla esposizione ai campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici 22 febbraio 2001, n. 36 pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, Serie Generale, n. 55 del 7 marzo 2001.

Tale legge – al fine di “assicurare la tutela della salute … e di promuovere la ricerca scientifica per la valutazione degli effetti a lungo termine e attivare misure di cautela da adottare in applicazione del principio di precauzione … (art. 1) attribuisce alla competenza statale (art. 3) la fissazione dei limiti di esposizione, dei valori di attenzione e degli obiettivi di qualità (si tratta cioè dei parametri che dovranno aggiungersi e/o integrarsi con i 100 microtesla dell’art. 4 del D.P.C.M. 23.4.1992) secondo la definizione degli stessi data al precedente art. 3.

In particolare l’art. 3, 1 ° comma, lett. b), definisce limite di esposizione “il valore di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico, considerato come valore di immissione, definito ai fini della tutela della salute da effetti acuti, che non deve essere superato in alcuna condizione di esposizione della popolazione e dei lavoratori per le finalità di cui all’art. 1, comma 1, lett. a)”.

La successiva lett. c) definisce valore di attenzione “il valore di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico, considerato come valore di immissione, che non deve essere superato negli ambienti abitativi, scolastici e nei luoghi adibiti a permanenze prolungate per le finalità di cui all’art. 1, comma 1, lett. b) e c). Esso costituisce misura di cautela ai fini della protezione da possibili effetti a lungo termine e deve essere raggiunto nei tempi e nei modi previsti dalla legge”.

Infine, a termini della lett. d), sono obiettivi di qualità:

1) i criteri localizzativi, gli standard urbanistici, le prescrizioni e le incentivazioni per l’utilizzo delle migliori tecnologie disponibili, indicati dalle leggi regionali secondo le competenze definite dall’art. 8;

2) i valori di campo elettrico, magnetico ed elettromagnetico, definiti dallo Stato secondo le previsioni di cui all’art. 4, comma 1, lett. a) ai fini della progressiva minimizzazione della esposizione ai campi medesimi”.

Come visto, la legge n. 36 del 2001 non fissa direttamente i parametri, i quali, a termini dell’art. 4, dovranno essere determinati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri e dovranno valere su tutto il territorio nazionale, nel rispetto cioè del principio di uniformità della tutela. Ciò viene confermato dall’art. 4, 5° comma, a mente del quale le regioni adeguano la propria legislazione ai limiti di esposizione, ai valori di attenzione e, limitatamente alla definizione di cui all’art. 3, comma 1, lett. d), numero 2), agli obiettivi di qualità previsti nei decreti di cui al comma 2 del medesimo articolo.

Procedendo nell’esame della legge quadro si rileva che il regime transitorio è disciplinato dall’art. 16 della stessa. Detta norma stabilisce che, sino all’entrata in vigore del sopra ricordato decreto di attuazione, si continuino ad applicare le disposizioni del sopra ricordato D.P.C.M. 23.4.1992.

Va in particolare osservato che l’art. 4, 1° comma, lett. d), della ripetuta legge n. 36 del 2001 stabilisce che lo Stato esercita le funzioni relative “alla determinazione dei criteri di elaborazione dei piani di risanamento di cui all’art. 9, comma 2 (cioè quelli che riguardano gli elettrodotti), con particolare riferimento alle priorità di intervento, ai tempi di attuazione ed alle modalità di coordinamento delle attività riguardanti più regioni nonché alle migliori tecnologie disponibili per quanto attiene alle implicazioni di carattere economico ed impiantistico”.

Inoltre, il successivo quarto comma del medesimo art. 4 stabilisce che alla determinazione dei criteri di elaborazione dei piani di risanamento degli elettrodotti si provveda con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri da emanarsi entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge; il procedimento che dovrà condurre alla adozione dei piani di risanamento è poi disciplinato dal successivo art. 9 che prevede la presentazione da parte dei gestori degli impianti di una proposta di piano entro il termine di dodici mesi dalla data di entrata in vigore del suindicato decreto; proposta da presentarsi rispettivamente al Ministero dell’Ambiente (per gli elettrodotti con tensione superiore a 150 kV) oppure alla Regione (per quelli con tensione inferiore) e che deve indicare il programma cronologico di attuazione e le relative priorità. Successivamente il piano dovrà essere approvato, con eventuali modifiche, integrazioni e prescrizioni dalle autorità cui è stato presentato.

Il 4° comma dello stesso art. 9 stabilisce infine che il risanamento degli elettrodotti deve essere completato entro dieci anni dalla data di entrata in vigore della legge.

Entro le date del 31.12.2004 e 31.12.2008 deve comunque essere completato il risanamento degli elettrodotti che non risultano conformi, rispettivamente, ai limiti di cui all’art. 4 ed alle condizioni di cui all’art. 5 del D.P.C.M. 23.4.1992.

Per completezza va aggiunto che il novellato Titolo V della Costituzione affida allo Stato la competenza esclusiva in materia di tutela dell’ambiente.

Ad avviso di questo Collegio, da quanto fin qui esposto emerge che, sulla base della normativa vigente, compresa la legge 36 del 2001, non esistono parametri normativamente fissati relativi alle esposizioni a lungo termine.

Infatti, quelli fissati dal DPCM riguardano le emissioni a breve termine, quelli della legge regionale n. 27 del 1997 riguardano gli elettrodotti costruendi e non quelli esistenti, e infine la legge statale n. 36 del 2001 rimanda da un lato ad un futuro decreto attuativo la fissazione dei parametri e d’altro lato codifica transitoriamente i parametri del DPCM (che, come visto, non concernono l’esposizione a lungo termine).

Per tutte le su esposte ragioni il provvedimento regionale impugnato risulta privo di alcun supporto normativo e in sostanza va considerato come emanato in assenza di potere; il vizio si riverbera anche nella motivazione, che si appalesa come incongrua e carente.

Il ricorso va quindi accolto e il provvedimento impugnato va annullato.

Le spese di giudizio possono essere compensate nei confronti dell’ ARPAV, che si è limitata a fornire un supporto tecnico, mentre per il rimanente, secondo la regola generale, seguono la soccombenza, fanno carico alla Regione Veneto e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Terza Sezione, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa,

lo accoglie

e per l’effetto annulla l’impugnato provvedimento.

Compensa le spese nei confronti dell’ARPAV e condanna la Regione Veneto alla rifusione delle spese di giudizio a favore della ricorrente ditta, che liquida in complessivi euro 8.000,00 (otto mila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, in camera di consiglio, il 2 ottobre 2002.