30 luglio 2003
Sentenza n. 4377 del Consiglio di Stato, Sezione VI
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello proposto da Radio Montecatini S.r.L., in persona del legale rappresentante pro tempore Giuliano Bechini, rappresentata e difesa dagli avv.ti Luigi Medugno e Felice Vaccaro ed elettivamente domiciliata nello studio del primo in Roma, Via Panama, n. 12.
contro
il Ministero delle Comunicazioni, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato presso i cui Uffici è per legge domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12.
e nei confronti
della Cassa di Risparmio di Pistoia e Pescia s.p.a., n.c.
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana Sezione I^ – n. 610 del 10 dicembre 1997.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione appellata;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 9 maggio 2003 relatore il Consigliere Guido Salemi. Uditi gli avv.ti Medugno e Vaccaro e l’avvocato dello Stato De Socio.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, l’emittente radiofonica privata locale Radio Montecatini s.r.l. chiedeva l’annullamento del provvedimento del 29 luglio 1996, a firma del direttore generale della Direzione generale Concessioni e Autorizzazioni del Ministero delle Poste e Telecomunicazioni, concernente la declaratoria della decadenza dall’esercizio della radiodiffusione in ambito locale, già assentita al signor Giuliano Bechini, per mancata osservanza dei doveri scaturenti dalla concessione, con contestuale richiesta di canoni di concessione quantificati per il 1994 in £. 6.666.670 e per il 1995 in £. 8.000.000.
Con sentenza n. 610 del 10 dicembre 1997, la prima Sezione del T.A.R. adito respingeva il ricorso.
Premetteva in fatto detto giudice che la ricorrente, ricevuta la concessione a radiodiffondere in data 10 febbraio 1995, essendo allora costituita come persona fisica, aveva fatto prestare, tramite la Cassa di Risparmio di Pistoia e Pescia, fideiussione irrevocabile; che l’Istituto bancario aveva comunicato in data 7 maggio 1996 la revoca della fideiussione; che la ricorrente, con raccomandata del 22 giugno 1995, aveva fatto presente che si stava attivando per “provvedere ad hoc, mediante la costituzione di un nuovo soggetto giuridico, di capitale”, evento effettivamente verificatosi con atto notarile del 18 giugno 1996 con il quale veniva ceduta l’azienda, comprensiva di apparecchiature, frequenze e titolarità della concessione.
Ciò posto, il T.A.R. assumeva l’infondatezza del primo motivo di gravame, di asserita incompetenza del direttore generale, rientrando l’impugnata dichiarazione di decadenza nell’attività gestionale propria dei dirigenti.
Ad avviso del Tribunale era infondato anche il secondo motivo di gravame, di asserita violazione dell’art. 16, punti 21 e 22 della legge n. 223/1990, per non essere, secondo la ricorrente, la cauzione ricompresa tra i requisiti soggettivi ed oggettivi indicati tassativamente ai punti 17 e 18 dello stesso articolo.
Viceversa, tra questi andava ricompresa anche la cauzione, dovendo essere ritenuti requisiti soggettivi ed oggettivi, non solo quello di cui ai punti 17 e 18 dell’art. 16 L. n. 223/1990, ma tutti quelli richiesti dalla normativa di settore per il rilascio delle concessioni.
Era, infine, infondato, secondo il T.A.R. l’ultimo mezzo di gravame con il quale era stata contestata la veridicità del presupposto dell’avvenuta revoca della fideiussione sull’assunto che sarebbe stata provata l’inesistenza di detta revoca e, comunque, l’erroneità di tale presupposto sull’ulteriore assunto che, alla data del 29 luglio 1996 di adozione dell’impugnata dichiarazione di decadenza, l’emittente, originariamente persona fisica, si era già costituita in società a responsabilità limitata.
Secondo il T.A.R., non risultava provata la persistenza della predetta fideiussione e, quanto alla cessione dell’emittente alla società di capitale, che la stessa era irrilevante, in quanto, anche alla data di notifica del provvedimento di decadenza, titolare della concessione era ancora la persona fisica alla quale originariamente era stata rilasciata.
Con ricorso notificato il 19 marzo 1998, la s.r.l. Radio Montecatini ha proposto appello avverso la summenzionata sentenza.
Resiste al ricorso l’Amministrazione appellata.
Alla pubblica udienza del 9 maggio 2003 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
D I R I T T O
1. Forma oggetto del ricorso in appello la sentenza n. 610 del 10 dicembre 1997 con cui il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana ha respinto il ricorso proposto dalla società Radio Montecatini per l’annullamento del provvedimento del 29 luglio 1996, a firma del direttore generale della Direzione generale Concessioni e Autorizzazioni del Ministero delle Poste e Telecomunicazioni, concernente la declaratoria della decadenza dall’esercizio della radiodiffusione in ambito locale, già assentita al signor Giuliano Bechini, per mancata osservanza dei doveri scaturenti dalla concessione, con contestuale richiesta di canoni di concessione quantificati per il 1994 in £. 6.666.670 e per il 1995 in £. 8.000.000.
2. Col primo motivo di censura l’appellante sostiene che il provvedimento impugnato rientrava nella competenza del Ministro e non del direttore generale.
A tal fine, ribadisce che la norma generale del D.P.R. n. 156/1973 (c.d. codice postale) prevede che, ove non disposto diversamente dalla legge, i provvedimenti in materia di telecomunicazioni rientrano nella competenza del Ministero delle Poste e delle Telecomunicazioni; che l’art. 31 della L. n. 223 del 1990 dispone che il Ministro delibera la revoca della concessione nel caso di perdita dei requisiti previsti per il rilascio del titolo; che l’art. 3 del D.Lgs. n. 29/1993, richiamato dal T.A.R., come pure la normativa di settore, non prevede affatto che spetta ai dirigenti, tra gli atti di loro competenza, la dichiarazione di decadenza delle concessioni.
La censura è infondata.
Come rettamente considerato dal giudice di prime cure, l’art. 3 del decreto legislativo n. 29/1993 ha stabilito, in via generale, un criterio di ripartizione delle competenze in base al quale, salvo che specifiche norme non dispongano diversamente, vengono riservate al ministro esclusivamente funzioni di programmazione e di indirizzo politico-amministrativo, nonché di verifica dei risultati, mentre è riservata ai dirigenti tutta l’attività di gestione. Il suddetto decreto legislativo ha ribaltato il precedente sistema, imperniato sul D.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, che, nel creare un’autonoma carriera dirigenziale, distinta da quella direttiva, aveva attribuito ai dirigenti una specifica sfera di competenza, con la conseguenza che gli atti amministrativi non espressamente indicati dovevano essere esercitati dal ministro (cfr., C.d.S., Sez. I, 8 novembre 1974 n. 2256).
Resta, ovviamente, salva la volontà del legislatore di derogare al suesposto principio generale, ma le norme così introdotte, stante la loro eccezionalità, non sono suscettive di applicazione estensiva, come, invece, ritenuto dalla società appellante.
Per quanto qui interessa, l’art. 16, comma 19, della legge 6 agosto 1990, n. 223, attribuisce al Ministro la competenza a rilasciare la concessione anche in ambito locale e l’art. 31 della stessa legge, intitolato “sanzioni amministrative di competenza del garante e del ministro delle poste e telecomunicazioni”, prevede, accanto alla competenza del garante per l’editoria, ai commi 8-9-10-11, una competenza generale, per specifiche violazioni, del ministro.
Dette disposizioni rispondono all’esigenza di riservare all’autorità di governo, in sede centrale, la gestione della complessa – e nuova – attività di radiotelediffusione privata in regime di concessione (così Cass., Sez. I, 4 febbraio 1997, n. 1054) ma da ciò non può farsi derivare che le disposizioni stesse possano essere applicate ad altre fattispecie, come è quella relativa all’organo competente ad adottare pronunce di decadenza.
3. Parimenti infondato è il secondo motivo di gravame con il quale è stato dedotta la violazione dell’art. 16, commi 21 e 22 della legge n. 223/1990, sull’assunto che tra i requisiti soggettivi ed oggettivi indicati ai commi 17 e 18 dello stesso articolo non potrebbe ricomprendersi la cauzione.
In particolare, secondo l’appellante, il T.A.R. avrebbe ignorato l’intervenuta emanazione della legge n. 482 del 1992 che, nel disciplinare il rilascio della concessione ai soggetti autorizzati dall’art. 32 L. n. 223/1990 a proseguire nell’esercizio degli impianti di radiodiffusione, non avrebbe richiamato, all’art. 1, il requisito della cauzione di cui all’art. 16, comma 8, della legge n. 223/1990.
Tale assunto deve essere disatteso, risultando dalla normativa in materia che la cauzione costituisce requisito essenziale per il rilascio della concessione (cfr. art. 28 del D.P.R. 27 marzo 1992, n. 255 e art. 1 del D.L. 27 agosto 1993, n. 323, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della legge 27 ottobre 1993, n. 422).
4. Sono, infine, infondate le censure contenute nell’ultimo motivo di appello.
4.1. L’appellante ripropone, in primo luogo, la tesi in ordine alla insussistenza della revoca della fideiussione prestata dalla Cassa di risparmio di Pistoia e Pescia. A suo avviso, deve ritenersi pacifico che la fideiussione di detto Istituto bancario fosse irrevocabile in ragione dell’impegno sottoscritto dall’Istituto stesso di mantenere la cauzione “fino all’esplicito svincolo scritto da parte del Ministero, anche oltre la domanda della concessione”.
Tale tesi non può essere condivisa.
Va opportunamente premesso che l’art. 28, comma 3, del D.P.R. n. 255 del 1992 dispone che allo svincolo della cauzione l’Amministrazione procede nel termine di tre mesi dall’estinzione della concessione ove non siano ravvisabili posizioni debitorie dell’interessato.
Trattasi di norma che ha la limitata finalità di tutelare gli interessi dell’Amministrazione concedente anche oltre il termine del rapporto di concessione. E’, quindi, vano argomentare da essa per inferire l’irrevocabilità della cauzione da parte dell’istituto bancario, essendo, invece, incontestabile che l’istituto possa procedere alla revoca della cauzione, salvo l’obbligo del risarcire i danni arrecati al concessionario, ove la revoca sia ingiustificata.
Ciò posto, non può dubitarsi, alla stregua della documentazione in atti, che la Cassa di risparmio di Pistoia e Pescia avesse proceduto alla revoca della cauzione prestata a favore della società appellante.
Risulta, infatti, che con nota del 7 maggio 1996 l’Istituto bancario aveva dichiarato al Ministero delle Poste e Telecomunicazioni di revocare la fideiussione; che, in data 6 giugno 1996, il Ministero aveva invitato la società appellante a ricostituire la garanzia fideiussoria e che quest’ultima, in data 27 giugno 1996, a mezzo di un suo legale, aveva assicurato il Ministero che si era già attivata “puntualmente, per provvedere ad hoc, mediante la costituzione di nuovo soggetto giuridico, di capitale”.
Né può trarsi argomento favorevole alla tesi dell’appellante dalla lettera del 21 novembre 1996, contenente l’invito rivolto all’appellante da parte di un soggetto prestatore di fideiussione presso l’Istituto bancario a pagare pregressi canoni di concessione, deponendo detta lettera nel senso che lo scrivente nono fosse ancora a conoscenza dell’avvenuta revoca della cauzione.
4.2. E’, infine, infondata l’ulteriore censura secondo cui l’art. 1, comma 2, del D.L. n. 323/1993, convertito dalla legge n. 422/1993, avrebbe consentito “l’esercizio degli impianti all’esercente originario o ad…altro soggetto dal quale l’esercente originario li abbia acquisiti”, giacché detta norma si riferisce ai soggetti che già erano stati autorizzati ai sensi dell’art. 32 della legge n. 223 del 1990 (cfr., questa Sezione, 23.12.1996, n. 1756; 21.2.1997, n. 315, 28.4.1998, n. 556 e 8.4.2000, n. 2054).
Tale conclusione negativa si deduce da una serie di elementi tra cui, innanzitutto, il tenore testuale dell’art. 1 del D.L. in questione che fa esplicito riferimento ai soli “soggetti” autorizzati ai sensi dell’art. 32 della legge n. 223 del 1990. E’ indicativo, ad avviso della Sezione, che la legge abbia compiuto un riferimento formale al soggetto giuridico autorizzato e non già uno sostanziale all’emittente televisiva per l’attività di trasmissione svolta.
La suddetta considerazione è difficilmente superabile, soprattutto alla luce di altre norme contenute nello stesso decreto legge. Fra queste, prima fra tutte è l’art. 6, che consente solo il trasferimento di proprietà di intere emittenti “da un concessionario ad un altro concessionario”, con ciò implicitamente escludendo la possibilità di un libero trasferimento degli impianti e dell’azienda a soggetti non autorizzati.
In terzo luogo, va richiamato il settimo comma quater dell’art. del decreto legge, inserito in sede di conversione, il quale prevede, quale unico caso di concessione a società non autorizzate ai sensi della legge n. 223 del 1990, quello del conferimento nella società di almeno tre emittenti televisive in ambito locale, ciascuna delle quali già autorizzata ai sensi della legge n. 223 del 1990 ed in possesso di alcuni requisiti.
Da tale quadro normativo deriva l’impossibilità di applicare la disciplina transitoria del 1993 al caso in esame in cui, avendo l’imprenditore originariamente autorizzato costituito una società, è mutato il soggetto giuridico titolare dell’impianto: tale nuovo soggetto non è suscettivo di essere “autorizzato” ai sensi dell’art. 32 nell’accezione fornita dall’art. 1 del D.L. n. 323 del 1993. A ciò non potrebbe opporsi l’argomento secondo cui l’art. 13 della legge n. 223 del 1990 consente il trasferimento effettuato nel caso di specie, perché, come rilevato dalla Sezione (cfr. sentenza n. 1756 del 1996, cit.), il successivo D.L. del 1993 ha innovato sul punto, cristallizzando la situazione al momento dell’entrata in vigore della legge n. 223 del 1990 e limitando la disciplina dei trasferimenti nei termini previsti dai sopra citati articoli 1, settimo comma quater, e 6.
5. In conclusione, il ricorso in appello deve essere respinto e la sentenza impugnata confermata, anche se integrata nella motivazione dalle considerazioni da ultimo svolte.
Circa le spese e gli oneri processuali di questo grado di giudizio, si ravvisano giusti motivi per compensarli tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, il 9 maggio 2003 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale – Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori:
Salvatore Giacchetti Presidente
Alessandro Pajno Consigliere
Giuseppe Romeo Consigliere
Lanfranco Balucani Consigliere
Guido Salemi Consigliere, relatore